Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A.K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXIV/821/09 z dnia 4 lutego 2009 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z urzędu stwierdził, że Sąd ten wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 609/09 oddalił skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXIV/821/09 z dnia 4 lutego 2009 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka". Wyrok ten jest prawomocny. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 326/10 odrzucił skargę skarżącej na tę samą uchwałę.
Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). strona nie ma możliwości skutecznego wniesienia skargi na uchwałę, w której sąd administracyjny już uprzednio orzekał i skargę oddalił. W takiej sytuacji legitymacja do wniesienia skargi przestaje istnieć, a skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z powodu niemożności jej wniesienia.
Skarżąca wniosła po raz kolejny skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa, która już była przedmiotem badania jej legalności przez ten Sąd, a także po raz kolejny wniosła skargę poprzedzając ją wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 326/10 strona skarżąca powoływała się na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Rady Miasta Krakowa z dnia 3 grudnia 2009 r., a skarga została sporządzona 27 stycznia 2010 r. (wniesiona najpóźniej 3 lutego 2010 r.). Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca powołuje się na dokonanie kolejnego wezwania Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa z dnia 2 lutego 2010 r. Przyjęcie, że to kolejne wezwanie jest skuteczne, byłoby naruszeniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Porównując datę wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (3 grudnia 2009 r.) z datą wniesienia skargi w tej sprawie (31 marca 2010 r.) Sąd I instancji doszedł do przekonania, że wobec braku odpowiedzi Rady Miasta Krakowa na to wezwanie, skarga została także wniesiona z uchybieniem terminu 60-dniowego liczonego w przypadku, gdy skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na wezwanie z dnia 3 grudnia 2009 r. i to niezależnie od tego, że to pierwsze wezwanie było podstawą wniesienia skargi odrzuconej przez Sąd nieprawomocnym postanowieniem z dnia 26 marca 2010 r.
Sąd I instancji wyjaśnił także, że określone w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub uprawnienia jest czynnością prawną, która przysługuje podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu nie posiadają już waloru wezwania w rozumieniu tego przepisu. Instytucja wezwania, o której mowa w przywołanym przepisie jest bowiem odpowiednikiem środka odwoławczego, o którym stanowi art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podsumowując powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że wniesiona w tej sprawie skarga podlega odrzuceniu i to z kilku powodów: jako wniesiona na uchwałę, która już raz była przedmiotem orzekania przez sąd administracyjny i sąd ten skargę oddalił, a także jako wniesiona bez skutecznego uprzedniego wezwania Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa (za takowe nie można uznać wezwanie z daty 2 lutego 2010 r.).
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca.
Zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi pomimo istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi i wydania wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., co stanowi uchybienie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniosła również zarzut naruszenia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.
Zarzuty skargi kasacyjnej powodują konieczność odpowiedzi na dwa pytania. Po pierwsze, czy rozpatrzenie skargi na akt prawa miejscowego uniemożliwia rozpatrzenie skargi wniesionej na ten sam akt przez inny podmiot powołujący się na własny interes prawny i wskazujący własne, samodzielne zarzuty naruszenia prawa miejscowego. Po drugie zaś, czy skierowanie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do jednej z działek objętych planem miejscowym, wyklucza uprawnienie do złożenia kolejnego wezwania w odniesieniu do innej z działek, a w konsekwencji czy termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego należy liczyć wyłącznie w zależności od pierwszego z wezwań czy też oddzielnie dla każdego z nich, a więc czy przysługują dwie odrębne skargi, których źródłem jest naruszenie jednym aktem prawa miejscowego uprawnień do różnych działek.
Na pierwsze z tych pytań należy opowiedzieć przecząco. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje pogląd wyrażony między innymi w wyroku NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07 (LEX nr 490131), zgodnie z którym nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 tej ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa.
To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego. W tym też zakresie rozważania Sądu I instancji były błędne, a więc zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie to nie mogło mieć jednak wpływu zaskarżone rozstrzygnięcie, a to z przyczyn opisanych poniżej.
Odnosząc się do drugiego ze wskazanych na wstępie pytań wyjaśnić należy, że skarżąca błędnie wywodzi uprawnienie do złożenia ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (a zatem i kolejnej skargi), z faktu, że w pierwszym z wezwań odniosła się do jednej ze swoich działek, a w drugim z nich do drugiej, sąsiedniej. Źródłem skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy. Okoliczność, że skarżąca posiada dwie działki nie zmienia postaci rzeczy, że składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargę do sądu administracyjnego, zmierza ona w istocie do uzyskanie sądowej kontroli naruszeń swoich indywidualnych praw, w szczególności ewentualnego nadużycia wobec niej władztwa planistycznego gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia przy tym wymaga, że w przypadku obu działek skarżąca podnosi tożsame zarzuty związane z brakiem możliwości zabudowy swojej działki.
Przyjęcie, jak tego oczekuje skarżąca, że możliwe jest złożenie dwóch odrębnych wezwań do usunięcia naruszenia prawa i dwóch odrębnych skarg prowadziłoby do nieuzasadnionego "rozbicia" kontroli zaskarżonego aktu na dwie sprawy, które różniłyby się jedynie działką objętą wezwaniem, natomiast pozostawałyby tożsame w zakresie uprawnień strony. Teoretycznie więc, mogłoby dojść do niedopuszczalnej sytuacji, w której dwa odrębne składy sądu administracyjnego dokonywałyby dwóch odrębnych kontroli jednego aktu prawa miejscowego pod kątem tych samych indywidualnych naruszeń przez te same zapisy planu, ale wobec geodezyjnie odrębnych, sąsiednich nieruchomości. Stąd też rację ma Sąd I instancji przyjmując, że strona nie miała uprawnienia do złożenia kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a termin do złożenia przedmiotowej skargi należało liczyć od złożenia pierwszego z wezwań. W tej sytuacji skarga niniejsza była spóźniona, co uzasadniało jej odrzucenie.
Jednocześnie wyjaśnić należy, że nawet gdyby skarżąca złożyła drugą ze skarg w terminie, to i tak podlegałaby ona odrzuceniu, bowiem uznać by należało, że sprawa objętą skargą pomiędzy tymi stronami pozostaje w toku, a to z powodu opisanej wyżej tożsamości kontroli naruszenia prawa dokonywanej przez sąd administracyjny (art. 58 § pkt 4 p.p.s.a.). Sąd z urzędu powziął bowiem informację, że pierwsza ze skarg skarżącej nie została jeszcze rozpoznana, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1420/10 uchylił postanowienie Sądu I instancji z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 362/10 o odrzuceniu skargi A. K. na przedmiotową uchwałę.
Mając na uwadze, że wobec niezasadności drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
- - ---------------------- 4 5