Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 132/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. G.-S., K. G., T. G. G. i G. P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 6 września 2010 r. A. G. - S. wystąpiła do Wójta Gminy Zbójna o ustalenie warunków zabudowy dla drewnianego domu letniskowego na działce numer 75/5 we wsi S.. Decyzja ustalająca warunki zabudowy miała być dokumentem niezbędnym do zalegalizowania zrealizowanej samowolnie zabudowy, w stosunku do której organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie legalizacyjne.
Wójt Gminy Zbójna trzykrotnie rozpatrywał sprawę. Pierwsze dwie decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy (z [...] lutego 2011 r. i z [...] sierpnia 2011 r.) zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży z powodu braków postępowania dowodowego. Trzecią decyzją wydaną 3 listopada 2011 r. Wójt Gminy Zbójna po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ ustalił, że inwestycja z przyłączem elektroenergetycznym, wodociągowym oraz szczelnym zbiornikiem na ścieki obejmuje działki o numerach geodezyjnych 75/5 i 204 we wsi S.. Teren ten nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stąd zmiana jego zagospodarowania, polegająca na realizacji obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647 j.t.), dalej jako "ustawa". Wydanie takiej decyzji jest zaś możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy.
Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie jest spełniony warunek określony w punkcie 4 art. 61 ust. 1 ustawy, który umożliwia wydanie pozytywnej decyzji jedynie w sytuacji, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na powyższe uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.
1. Treść wypisu z rejestru gruntów wskazuje, że działka o numerze 75/5 stanowi użytek leśny klasy LsVI o powierzchni 0,20 ha, natomiast działka o numerze 204 o łącznej powierzchni 0,1498 na powierzchni 0,1171 ha jest użytkiem leśnym klasy LsVI. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenie gruntów leśnych, innych niż stanowiące własność Skarbu Państwa, na cele nieleśne wymaga uzyskania zgody marszałka województwa, a zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, takiej zmiany przeznaczenia gruntów dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie Wójt stwierdził, że w dołączonym do akt miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Zbójna, zatwierdzonym uchwałą Nr II/11/84 Rady Narodowej Gminy Zbójna z 15 września 1984 r., a zmienionym uchwałą Nr 103/XIX Rady Gminy Zbójna z 29 kwietnia 1993 r., działki o numerach geodezyjnych 75/5 i 204, położone we wsi S., nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z tych przyczyn należało uznać, że nie został w sprawie spełniony warunek uzyskania pozytywnej decyzji określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała na przypadki opracowania nowych planów zagospodarowania przestrzennego dla innych obszarów gminy, które umożliwiły przekształcenie działek leśnych w grunty letniskowe. Stwierdziła, że nic nie stało na przeszkodzie w uchwaleniu planu także dla nieruchomości do niej należących. Wskazała, że drzewostan powstał samoistnie, gdyż teren działek nie był zalesiany. Podkreśliła, że jej wniosek spełnia wszystkie pozostałe warunki uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji wniosła o uchylenie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Wskazało, że zakres postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej wyznaczają przepisy art. 61 ust. 1 ustawy, stanowiącego o możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1 – 5 tego artykułu, § 1, 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
Planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1- 3 oraz pkt 5 ustawy. Grunty obszaru zamierzenia inwestycyjnego stanowią obszar leśny i zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagają uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne, a to oznacza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozpatrywanej sprawie jest niemożliwe. Taki sam wniosek, jak stwierdziło Kolegium, wypływa z uzasadnienia uchwały składu 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r., sygn. II OPS 1/10 i wyroków NSA: z 16 listopada 2011 r., sygn. II OSK 635/11 i z 10 lutego 2010 r., sygn. II OSK 299/09. Nawiązując do definicji lasu Kolegium podkreśliło, że ochroną są objęte grunty leśne, a nie drzewostan, stąd wiek drzew porastających przedmiotową nieruchomość jest bez znaczenia. Kolegium stwierdziło także, że dołączona do akt sprawy dokumentacja w postaci części opisowej i graficznej planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zbójna, który utracił moc na podstawie art. 67 o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z pism Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 19 marca 1984 r. i Urzędu Wojewódzkiego w Łomży z dnia 21 listopada 1984 r. wynika, że działki o numerach geodezyjnych 75/5 i 204 we wsi S. nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż w ówczesnym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem tych gruntów było użytkowanie rolnicze bez prawa zabudowy.
Dokonana przez Wójta ocena okoliczności sprawy jest zatem prawidłowa, inwestycja objęta wnioskiem nie spełnia bowiem warunku z pkt 4 art. 61 ust. 1 ustawy, niezbędnego dla uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze na powyższą decyzję A. G. – S., a także następcy prawni drugiego właściciela nieruchomości: K. M. G., T. G. G. i G. P. G., podnieśli zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego dającego podstawę do wznowienia postępowania. Akcentując definicję "lasu" zwrócili uwagę, że za las może być uznany grunt przeznaczony do produkcji leśnej, czego nie można powiedzieć o gruncie działki o numerze 75/5. Działka ta była przeznaczona do użytkowania rolniczego i na takie jej przeznaczenie wskazywało zaświadczenie Wójta z 29 kwietnia 1993 r.. Rolnicze użytkowanie działki bez prawa zabudowy potwierdzały też późniejsze zaświadczenia Wójta.
Tym samym działka ta, jako nieruchomość nieleśna, nie wymagała zgody na zmianę przeznaczenia, a w konsekwencji warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł stanowić przeszkody w uzyskaniu decyzji. Naruszeniem proceduralnym było, zdaniem skarżących, uniemożliwienie im zapoznania się z dokumentami związanymi z uchwalaniem nieaktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały dołączone do akt już po zapoznaniu się przez skarżącą z pozostałymi materiałami.
WSA w Białymstoku wyrokiem z 5 kwietnia 2012 r. oddalił skargę uznając, że stanowisko organów jest zgodne z prawem.
Wskazał Sąd I instancji, że o tym, jakie grunty rolne i leśne wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, rozstrzyga ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z art. 2 ust. 2 tej ustawy wynika nadto, że gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:
1.określone jako lasy w przepisach o lasach
- 2. zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej
- 3. pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych
Zgodnie zaś z art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zmianami) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:
- 1. o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) drzewami i krzewami oraz runem leśnym, lub przejściowo jej pozbawiony:
- a) przeznaczony do produkcji leśnej,
- b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
- c) wpisany do rejestru zabytków
- 2. związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. IV CSK 353/08 (Lex Nr 527250), że w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, za las należy uznać także grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. "a"’, "b" i "c". Dodatkowe kryteria dotyczą bowiem gruntów o powierzchni co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, które za las będą uznane, o ile spełniają dodatkowe kryteria wymienione pod literami "a", "b" czy "c" art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Podkreślono przy tym, że rolny lub leśny charakter gruntów, jako jego wykorzystywanie na takie cele, zapisywany jest w ewidencji gruntów jako użytek gruntowy należący do odpowiedniej grupy użytków rolnych lub gruntów leśnych oraz zadrzewionych i zakrzewionych (art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne tj. Dz. U. z 2005r.
Nr 240, poz. 2027 ze zmianami), par. 59 pkt 6, 60 ust. 1 pkt 4, 66 i 67 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).
Sąd I instancji zauważył, że w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i w okresie rozpatrywania wniosku teren inwestycji, obejmujący działki o numerze 75/5 i 204 we wsi S. stanowił las. Dane z ewidencji gruntów, objęte domniemaniem ich aktualności, z mocy art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, są wiążącym inne organy źródłem informacji o charakterze nieruchomości, mającym walor dokumentu urzędowego. W postępowaniu o warunki zabudowy organ nie może samodzielnie przeprowadzać ustaleń co do klasyfikacji gruntu, albowiem związany jest oznaczeniem gruntu zawartym w ewidencji. Stąd zasadniczy zarzut skargi, że teren inwestycji nie jest lasem, uznał WSA za bezzasadny.
Jednocześnie z dołączonego do akt administracyjnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zbójna z 15 września 1984 r. wynika, że grunty wsi S. przeznaczone były pod zabudowę zagrodową (symbol MR), a zatem na cele rolne, albowiem grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi produkcji rolniczej są gruntami rolnymi. Zabudowa natomiast, dla której skarżąca A. G. – S. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy, jest zabudową letniskową, a zatem sprzeczną z przeznaczeniem gruntu.
Sąd I instancji stwierdził, że akta administracyjne nie potwierdzają stanowiska strony skarżącej, że kopia starego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zbójna z kopiami dokumentów dotyczących zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne zostały włączone do materiału dowodowego już po wystosowaniu do stron pisma o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia końcowego stanowiska. Zawiadomienie zostało wysłane do stron postępowania w dniu 14 października 2011 r., już po dołączeniu do akt kopii planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów związanych z wyrażeniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. G.-S., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie i błędną wykładnię art. 61 ust.1 pkt 4 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wskazała skarżąca kasacyjnie, że należące do niej działki zabudowane zostały budynkiem o przeznaczeniu mieszkalnym. Budynek ten spełniał jednocześnie warunki charakterystyczne dla zabudowy zagrodowej, jak również letniskowej. Spełniał on także funkcję rekreacyjną, polegającą na prowadzeniu działalności rolniczej, która w pełni miała być uruchomiona w niedalekiej przyszłości, po dokupieniu odpowiedniej ilości gruntów rolnych. Po dokupieniu przez skarżącą ziemi i podjęciu działalności rolniczej w pełnym zakresie, przedmiotowy teren stanowiłby gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 55 Kodeksu cywilnego.
Skarżąca kasacyjnie, składając wniosek o warunki zabudowy nie zdawała sobie sprawy, że w istocie zabudowa określona przez nią jako letniskowa spełnia wymogi zabudowy zagrodowej. Zarzuciła, że Wójt Gminy Zbójna nie stosował się do wskazań art. 7 k.p.a., który stanowi, że jeżeli decyzja pozostawiona jest swobodnemu uznaniu administracyjnemu, to o ile to możliwe należy sprawę załatwić pozytywnie dla strony. Wójt nie stosował się również do przepisu art. 8 k.p.a., który obliguje organy administracji do udzielania daleko idącej pomocy stronom w załatwianiu ich spraw i cały czas wydawał negatywne rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy nie uznał za uzasadnione podniesionych w niej zarzutów.
W skardze kasacyjnej zawarty został zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci niezastosowania i błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten nie został jednak w żaden sposób rozwinięty i brak jego uzasadnienia powoduje, że nie można skontrolować zaskarżonego rozstrzygnięcia w kwestionowanym zakresie. Sąd odwoławczy nie jest obowiązany domniemywać intencji strony, a tym bardziej doszukiwać się ich uzasadnienia. Podkreślić trzeba, że fakt przyjęcia przez Sąd I instancji stanowiska odmiennego od stanowiska strony skarżącej nie przesądza o jego nieprawidłowości.
Sąd I instancji właściwie ocenił, że inwestycja w postaci zabudowy letniskowej na posiadanych przez skarżącą kasacyjnie gruntach nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kluczową kwestią było uznanie, że teren, którego dotyczy wniosek wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie był też objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że przeważająca część nieruchomości objętej wnioskiem stanowi grunty leśne, które dla wnioskowanego przedsięwzięcia wymagały zmiany przeznaczenia. Nie jest również kwestionowane ustalenie, że grunty te nie zostały objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego.
Powyższe, w świetle art. 61 ust. 1 ustawy, wykluczało ustalenie warunków zabudowy dla planowanej na tym terenie inwestycji. Sąd I instancji bardzo obszernie odniósł się do powyższej kwestii, nadto warto zaznaczyć, że ustalenie, iż część terenu inwestycyjnego jest to teren leśny ma odzwierciedlenie w ewidencji gruntów, zaś faktyczne wykorzystanie czy aktualny stan tego terenu nie zmienia tej kwalifikacji, czego oczekiwałby autor skargi kasacyjnej, ponieważ zapisy ewidencji gruntów są dla organów wiążące, a w konsekwencji organy nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania rzeczywistego sposobu wykorzystywania terenu.
Dalej wskazać trzeba, mając na uwadze podniesioną w skardze kasacyjnej okoliczność, jakoby faktycznym zamierzeniem skarżącej kasacyjnie było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej w związku z planowanym zakupem ziemi, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie został zdeterminowany treścią wniosku skarżącej. We wniosku skarżąca kasacyjnie wyraźnie wskazała na zamiar uzyskania warunków zabudowy dla zabudowy letniskowej. Ponadto zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustalonego przez organy administracji i przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, a jednym z elementów tego stanu faktycznego jest treść złożonego przez nią wniosku, w którym wyraźnie wnosi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy letniskowej. Jeśli obecnie skarżąca zmieniła zamierzenie inwestycyjne i planuje zabudowę zagrodową, to może zainicjować właściwe postępowanie. Bezspornie w rozpatrywanej sprawie zarówno organy, jak i Sąd I instancji zastosowały właściwe w tym stanie faktycznym przepisy prawa materialnego i należycie je zinterpretowały.
W świetle powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przytoczonych wyżej kwestii uznać należy za niezasadne. W konsekwencji stwierdzić należy, że także zarzuty kwestionujące ogólnie prawidłowość oceny Sądu I instancji co do legalności kontrolowanych decyzji organów administracji nie są trafne.
Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.