Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 315/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) w pkt I oddalił skargę A. N. (dalej wnioskodawczyni albo skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [...] grudnia 2014 r., znak [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przyznając w pkt II wyroku ze środków Skarbu Państwa - WSA na rzecz pełnomocnika kwotę 295,20 zł, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
Wyrok ten wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:
Prezydent Miasta Piekary Śląskie (dalej Prezydent) decyzją z [...] września 2013 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie P. pozwolenia na przebudowę ul. [...] w P. na działkach nr [...].
Podanie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. Skarżąca wskazała m.in. na celowe pominięcie na każdym etapie przygotowania i wykonywania spornej inwestycji faktu istnienia przejścia (furtki) do posesji skarżącej oraz nieuzasadnione usunięcie istniejącej zieleni chroniącej jej posesję. Skarżąca wniosła o natychmiastowe wstrzymanie budowy.
Pismem z 5 sierpnia 2014 r. organ nadzoru budowlanego wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego do występowania w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2013 r., w szczególności o przesłanie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości inwestycyjnej lub innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji.W odpowiedzi na powyższe, pismem z 29 sierpnia 2014 r., pełnomocnik wnioskodawczyni przesłał odpis z księgi wieczystej, z którego wynika, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...].
Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., nr [...], Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2013 r. z uwagi na fakt, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania. Zdaniem organu, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę była tylko Gmina P. jako inwestor i właściciel terenu, a argumenty podniesione przez wnioskodawczynię świadczą o tym, że ma ona jedynie interes faktyczny, którego ochrony może domagać się na drodze cywilnej, nie zaś interes prawny podlegający ochronie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła wnioskodawczyni podnosząc, że projekt przebudowy ulicy uprzywilejowuje nieruchomość nr [...] oraz połączone z nią nieruchomości nr [...] i nr [...]. Obciąża jednocześnie w sposób nieproporcjonalny nieruchomość skarżącej, jednocześnie pozbawiając ją lub znacznie ograniczając w możliwości korzystania z drogi. W zażaleniu wskazano ponadto, że projektowana inwestycja powinna zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności zapewnić dostęp do drogi publicznej, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas.
Po rozpatrzeniu zażalenia, GINB postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy wskazał, że sporna inwestycja obejmuje przebudowę ul. [...] w P. na działkach nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], stanowiącą część przebudowywanej ulicy [...]. Droga znajduje się w odległości ok. 2,5 m - jest oddzielona pasem zieleni o szerokości 2.5 cm (wyodrębnionym z działki [...]). Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że usytuowanie projektowanej inwestycji względem działki nr [...] nie będzie oddziaływać na wskazaną nieruchomość, w szczególności nie ograniczy sposobu jej zagospodarowania. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem inwestycji jest przebudowa już istniejącej drogi, a z projektu budowlanego nie wynika, aby w związku z planowanymi pracami miało dojść do przesunięcia zewnętrznej krawędzi jezdni.
W ocenie GINB, skoro w związku z przebudową drogi nie dojdzie do zmiany jej parametrów (jej usytuowanie pozostanie bez zmian), to brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na przebudowę wpłynie na ograniczenie, co do możliwości sytuowania obiektów na działce nr [...]. GINB wskazał również, że zasady zagospodarowania dróg dojazdowych, do których zalicza się ul. Słonecznikowa, zostały uregulowane w § 44 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia 31 maja 2006 r., nr LIII/517/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Piekary Śląskie (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2006 r. Nr 79, poz.2272, dalej uchwała z dnia 31 maja 2006 r.), zgodnie z którym ustala się minimalną odległość linii zabudowy od krawędzi jezdni - zgodnie wyznaczonymi na rysunku planu liniami zabudowy. Tym samym, w ocenie GINB, ewentualne ograniczenie (polegające na określeniu minimalnej odległości) wynika z treści miejscowego planu, a nie z realizacji inwestycji.
GINB podał ponadto, że pismem z 24 października 2014 r. wystąpił do Urzędu Miasta Piekary Śląskie o udzielenie informacji, czy istnieje prawnie uregulowany zjazd z ulicy [...] na działkę nr [...] na odcinku ul. v, objętym przebudową wynikającą z decyzji Prezydenta z [...] września 2013r. W odpowiedzi na powyższe, Urząd Miasta Piekary Śląskie poinformował, że dla tej działki nigdy nie została wydana decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ul. [...] oraz że działka ma istniejący zjazd z drogi publicznej, ul. [...] natomiast z ul. [...] ma jedynie dostęp do drogi publicznej.
Zdaniem organu odwoławczego, skoro działka nr [...] nie posiada prawnie uregulowanego zjazdu z ul. Słonecznikowej, to jej właściciel nie może wywodzić interesu prawnego do kwestionowania decyzji z [...] września 2013 r., nakładającego na zarządcę drogi obowiązek przebudowy zjazdu w przypadku przebudowy drogi.
Skargę na to postanowienie złożyła wnioskodawczyni wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.W piśmie z 20 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił postanowieniu naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), art. 8 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.).
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad uzasadniających jego uchylenie. Zdaniem WSA, odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.
Sąd I instancji ustalił, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z fragmentem przebudowywanej ul [...] (Dz. nr ew. [...]). Jak wynika z przedłożonej do pozwolenia na budowę, zatwierdzonej mapy do celów projektowych, nieruchomość skarżącej nie ma prawnie uregulowanego zjazdu na ul. [...], natomiast działka ma istniejący zjazd z drogi publicznej ul. [...]. Powyższy stan prawny potwierdza także pismo z 21 listopada 2014 r. Urzędu Miasta Piekary Śląskie, wskazujące na brak legalnego zjazdu z działki nr [...] na ul. [...].
Dalej WSA skonstatował, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, że nikt nie kwestionował legalności istnienia utwardzonego, wykonanego w latach ok. 1989/90 zjazdu z nieruchomości skarżącej na ul. [...], a także furtki stanowiącej od dziesięcioleci główne wyjście z posesji.
Nawet jeśli twierdzenia skarżącej, kwestionowane przez organ oraz Urząd Miasta, okazałyby się prawdziwe, to przesądzają jedynie o posiadaniu interesu faktycznego w inicjowaniu postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z [...] września 2013 r., a nie o posiadaniu wymaganego interesu prawnego.
WSA podkreślił, że obszar oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego ustalony został jedynie na działkach należących do Gminy Piekary Śląskie, w granicach pasa drogowego i pasa terenu wyznaczonego pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą z dnia 31 maja 2006 r. Skoro działka nr [...] nie posiada prawnie uregulowanego zjazdu z ul. Słonecznikowej, to jej właściciel nie może wywodzić interesu prawnego do kwestionowania decyzji z [...] września 2013 r., nakładającego na zarządcę drogi obowiązek przebudowy zjazdu w przypadku przebudowy drogi.
W skardze kasacyjnej A. N., reprezentowana przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, zaskarżyła w całości wyrok z 19 maja 2016 r., zarzucając w oparciu o art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud., poprzez błędną ich wykładnię i ustalenie, że skarżąca nie ma interesu prawnego, a tym samym nie jest stroną postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy nieruchomość skarżącej leży w obszarze oddziaływania inwestycji,
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niewzięcie pod uwagę, że organ prowadzący sprawę naruszył te przepisy nie pouczając skarżącej, że przesłanka braku udziału w postępowaniu może prowadzić do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 k.p.a., a nie art. 156 k.p.a.,
- b) art. 149 k.p.a. przez niewzięcie pod uwagę, że organ prowadzący sprawę nie zastosował tego przepisu, a błędnie zastosował art. 61a k.p.a.,
- c) art. 61a k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę, że organ prowadzący sprawę odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ze względu na brak przymiotu strony, mimo że w sprawie powinien wszcząć postępowanie i na etapie postępowania rozpoznawczego ustalić, czy skarżąca ma interes prawny,
- d) art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez niewzięcie pod uwagę, że organ prowadzący sprawę naruszył te przepisy nie podejmując wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym zwłaszcza nie zbadał, czy skarżąca na skutek prowadzonej inwestycji może zostać pozbawiona dostępu do drogi publicznej i nie podjął żadnych czynności dla ustalenia, czy wejście od ul. Słonecznikowej jest głównym wejściem na posesję skarżącej oraz czy w związku z inwestycją zwiększy się hałas na nieruchomości skarżącej,
- e) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony pozostawał do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Podstawy kasacyjnie nie okazały się jednak usprawiedliwione. Przemawiają za tym poniższe względy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo ustalił stan faktyczny przyjmując, że obszar oddziaływania inwestycji ustalony został w granicach pasa drogowego i pasa terenu wyznaczonego pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość, której skarżąca jest współwłaścicielką nie ma prawnie uregulowanego zjazdu na ul. [...] w P., posiadając zjazd z drogi publicznej – ul. [...].
Uznając tym samym, że wnioskodawczyni nie miała interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w jednym z nadzwyczajnych jego trybów, WSA w ślad za organami obu instancji trafnie uznał, że takie postępowanie nie powinno w ogóle zostać zainicjowane, skoro i tak nie mogłoby dojść do wydania w nim rozstrzygnięcia co do istoty, w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Na podkreślenie zasługuje w tej materii fakt, że skarżąca została wezwana do wykazania swojego interesu prawnego, czego jednak nie uczyniła, powołując się na okoliczności, związane z faktycznym dostępem do ul. [...], co jak zostało dowiedzione, nie miało umocowania w realiach prawnych. Podobnie, zwracając uwagę na rzekome zwiększenie poziomu hałasu w związku z przebudową ul. [...], skarżąca nie przedstawiła argumentów uprawdopodabniających ten stan rzeczy.
Natomiast WSA wskazał zasadnie na to, że ul. [...] ma zostać jedynie przebudowana w istniejących granicach działek należących do gminy P. Innymi słowy, skarżąca zarzucając WSA naruszenie art. 61a k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. nie wymieniła tych dowodów, które powinny były zostać wzięte pod uwagę przez organy, a zostały rzekomo pominięte zarówno przez nie, jak i przez WSA w ramach kontroli decyzji z [...] grudnia 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał do przyjęcia, że skarżąca nie miała interesu prawnego do udziału w prowadzonym postępowaniu. Jego zainicjowanie powodowałoby jedynie konieczność wydania decyzji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., co byłoby zupełnie bezcelowe.
Za nie mające istotnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należało uznać zarzuty naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 149 k.p.a. Skarżąca trafnie zauważyła, że podane przez Nią argumenty powinny były skłonić organy administracji publicznej do rozważenia zasadności zainicjowania postępowania wznowieniowego. Trzeba jednak mieć w tej materii na względzie, że odpowiednikiem art. 61a k.p.a. w tym postępowaniu jest art. 148 § 3 k.p.a., który umożliwia wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego m.in. z uwagi na to, że podmiot wnoszący podanie w tym przedmiocie nie ma interesu prawnego do jego zainicjowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zgodnie z którym wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania dopuszczalne jest także wówczas, gdy zostało ono złożone w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy oczywistym pozostaje, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego do zainicjowania tego postępowania (zob. wyrok NSA z 11 października 2017 r., II OSK 2541/16, wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 842/16, publ.
CBOS). W niniejszej sprawie organy dokonały takiego nie budzącego wątpliwości ustalenia, co rodziło konieczność odmowy wszczęcia postępowania. Zastosowanie innego trybu, w tym wypadku wznowienia postępowania administracyjnego, niczego by w tej materii nie zmieniło. Co należy raz jeszcze podkreślić, skarżąca poprzez wezwanie do wykazania swojego interesu prawnego do udziału w postępowaniu, miała stworzoną możliwość prezentacji własnego stanowiska w sprawie, z czego skorzystała, nie wykazując jednakże tego interesu.
Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia przez WSA art. 151 p.p.s.a., który stanowi jedynie o procesowej podstawie rozstrzygnięcia sądu I instancji i sam w sobie nie wskazuje, jakiego rodzaju uchybienia dopuścił się ten sąd.
Na aprobatę nie zasługiwał także jedyny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia przez sąd I instancji art. 28 ust. 2 z zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. Samo legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Organy obu instancji dowiodły, że przebudowa ul. [...] w P. nie będzie pociągała za sobą ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie nieruchomości, której skarżąca kasacyjnie jest współwłaścicielką.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 - 261 p.p.s.a. Z tego względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.