Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 35/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi G. spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: " spółka", "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 3 listopada 2021 r., nr SKO.Z/4100/89/2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 7 grudnia 2020 r. skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali wyodrębnionych z lokalu nr [...] o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, na dziewięć samodzielnych lokali oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku nr [...] na os. [...] w K. Prezydent Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent", "organ I instancji" postanowieniem z 24 czerwca 2021 r. nr AU-01-7.7120.16102-16110.2020.AHU odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia.
Po rozpatrzeniu zażalenia Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 ustawy z 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), dalej: "u.w.l." lub "ustawa o własności lokali". W ocenie SKO brak było podstaw do zastosowania art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali. Kolegium wskazało, że przedmiotowy budynek powstał przed 1995 r., jednak po 1995 r. nie funkcjonował w niezmienionym stanie. Z czasem przestał pełnić funkcję hotelu robotniczego, którego wszystkie pomieszczenia służyły do obsługi hotelu i stanowiły z nim funkcjonalną całość. W 2014 r. uzyskano zaświadczenie o samodzielności lokalu nr [...], jednak stan prawny obowiązujący wówczas obligował organ jedynie do sprawdzenia, czy lokal jest wydzielony ścianami trwałymi.
Tak wydzielony lokal składał się z 12 pomieszczeń. Lokal został wyodrębniony jako samodzielny i utracił funkcję służebną do obsługi innych lokali mieszkalnych, jaką pełnił przed 1995 r. Bez wątpienia zmienił się zatem charakter użytkowy tej części budynku po 1995 r. Samodzielny lokal nr [...], z którego mają być wyodrębnione kolejne lokale samodzielne o przeznaczeniu innym niż mieszkalne powstał zatem w 2014 r. i to z niego mają być wydzielone dalsze lokale, o których samodzielności ma zaświadczyć organ. Lokal ten nie mógł zatem w tym kształcie funkcjonować przed 1995 r. Argument ten jest w ocenie SKO kluczowy dla uznania, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 2 ust. 1a u.w.l.
WSA w Krakowie nie uwzględnił skargi. W ocenie Sądu wojewódzkiego w art. 2 ust. 1b u.w.l. mowa jest o "budynkach istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą", jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o datę wybudowania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. Zatem kluczowa powinna być nie data powstania budynku, lecz data powstania lokali będących przedmiotem postępowania w ich aktualnym kształcie - jeżeli nastąpiło to po 1 stycznia 1995 roku, to do zaświadczenia o samodzielności lokalu w pełni stosuje się wymogi z art. 2 ust. 1a u.w.l.
Sąd I instancji wskazał, że jeśli lokale powstały w wyniku adaptacji i przebudowy pomieszczeń piwnicznych to powinien istnieć dokument potwierdzający, iż przebudowa i zmiana sposobu użytkowania została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Dalej WSA w Krakowie podniósł, że wnioskodawca chcąc uzyskać stosowne rozstrzygnięcie winien przedstawić dokumenty potwierdzające, że lokale powstały zgodnie z prawem i warunkami technicznymi. W odniesieniu do zarzutu, że organ I instancji odmówił mocy dowodowej zaświadczeniu o samodzielności lokalu nr [...] przedłożonemu przez skarżącą – Sąd wojewódzki zaznaczył, że organ I instancji wyjaśnił, że fakt posiadania takiego zaświadczenia nie stanowi dowodu prawnego wydzielenia lokalu jako odrębnej nieruchomości. Na zakończenie zaznaczono, że z "Informacji opisowej z rejestru budynków" wynika, że w budynku nr [...] przy os. [...] nie ma żadnego lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Zatem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z podziałem wyodrębnionego wcześniej lokalu na 9 mniejszych, lecz z zamiarem wyodrębnienia lokali z tzw. "nieruchomości wspólnej".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. spółka z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a", zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego, a to:
- a) art. 2 ust. 1b u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, iż jego dyspozycja nie obejmuje lokali, w stosunku do których po 1 stycznia 1995 r. nastąpiła zmiana sposobu ich użytkowania, podczas gdy literalna wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, iż swoją dyspozycją obejmuje on wszystkie budynki (i lokale) istniejące przed 1 stycznia 1995 r., bądź wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą, niezależnie od zmian sposobu ich użytkowania;
- II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżone postanowienie naruszało art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej - art. 2 ust. 1b u.w.l. w sposób sprzeczny z żądaniem strony, mimo braku jednoznacznych przesłanek tej odmowy;
- b) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżone postanowienie naruszało art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Kolegium w mocy postanowienia Prezydenta, mimo wydania go bez wyjaśnienia niejasności, które stanowiły podstawę uchylenia przez SKO, w innym składzie, pierwszego postanowienia Prezydenta z 15 grudnia 2020 r. w tożsamym przedmiocie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, postanowieniem z 24 marca 2021r., tj. z pominięciem wytycznych organu wyższej instancji.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; orzeczenie o kosztach niniejszego postępowania według norm prawem przepisanych, oświadczając, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.
Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.
Zaskarżone postanowienie dotyczy kwestii poświadczenia przez organ, że wymienione lokale stanowią samodzielne lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalny. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Natomiast formą stwierdzenia samodzielności lokalu jest zaświadczenie. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego przez właściwy organ administracji publicznej, na żądanie zainteresowanej osoby. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu.
Chodzi tutaj o samodzielność w zakresie technicznym, ale także prawnym. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2a u.w.l. ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.
Tym samym zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal spełnia kryteria techniczne, ale także został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 908/13, z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2772/14, z 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2641/21).
Przy tym przesłanka ta - stosownie do treści art. 2 ust. 1b u.w.l. - jest wyłączona w odniesieniu do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. Data wskazana w przepisie to data wejścia w życie u.w.l. Jest to w pełni uzasadnione, aby do stanów faktycznych, które wystąpiły przed tą datą nie stosować definicji, które wówczas nie obowiązywały.
Kwestią fundamentalną w sprawie jest rozumienie przepisu art. 2 ust.1b u.w.l. Niewątpliwie jest to norma stanowiąca wyjątek od zasady przewidzianej w art. 2 ust. 1a u.w.l. nakazującej każdorazowe badanie, czy lokal spełnia kryteria zgodności z przepisami na etapie planowania, realizacji i przekazania do użytkowania. Regulacja ta zatem winna być oceniana jako wyjątkowa i jako taka musi podlegać ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae). Zasadą jest bowiem zgodność z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, z pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, a w końcu - z pozwoleniem na użytkowanie lub skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Tutaj spór dotyczy ustalenia, czy jakiekolwiek roboty budowlane w celu powstania lokalu podjęte po dniu 1 stycznia 1995 r. w budynku powstałym przed powyższym dniem, wyłączają badanie zgodności z planem miejscowym czy właściwymi decyzjami administracyjnymi.
Mianowicie czy zwolnienie z art. 2 ust. 1b u.w.l. obejmuje swoim zakresem również lokale w budynkach zbudowanych przed 1 stycznia 1995 r. (tutaj okoliczność bezsporna), które technicznie powstały po tej dacie wskutek prowadzonych robót budowlanych w tych budynkach.
NSA w wyroku z 11 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1741/22 w analogicznej sprawie i ze skargi kasacyjnej tego samego podmiotu wypowiedział się, że literalna wykładnia tego przepisu, jak oczekuje tego spółka, prowadziłaby do zastosowania zwolnienia w odniesieniu do takich lokali bez względu na to, że roboty budowlane zmierzające do faktycznego wydzielenia lokali zostały przeprowadzone po tej dacie. Natomiast wykładnia celowościowa, którą zastosowały organy oraz Sąd I instancji, biorąca pod uwagę okoliczności związane z wprowadzeniem tego przepisu w 2018 r. (por. H. Izdebski [w:] T. Barański, K. Buliński, H. Izdebski, Własność lokali. Komentarz, Warszawa 2023, art.
2) prowadzi do wniosku, że dyspozycję art. 2 ust. 1b u.w.l. można zastosować jedynie w odniesieniu lokali, które przed tą datą technicznie istniały i po tej dacie nie były prowadzone jakiekolwiek roboty zmieniające ich parametry. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Mianowicie samodzielność lokalu nr [...] (zaświadczenie Urzędu Miasta Krakowa Wydział Architektury i Urbanistyki z 17 września 2014 r.), z którego mają być wyodrębnione kolejne lokale samodzielne o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, została potwierdzona w 2014 r. Z tego lokalu miały zostać wydzielone kolejne, których dotyczy niniejsze postępowanie. Skoro w 2014 r. lokal objęty zaświadczeniem z 17 września 2014 r. stanowił samodzielny lokal oceniony według wówczas obwiązujących przepisów, to bezspornie po tej dacie nastąpiły przekształcenia polegające na powstaniu kilku odrębnych izb (art. 2 ust. 2 u.w.l.). Lokale te zatem nie mogły w tym kształcie funkcjonować przed 1995 r.
NSA w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji co do konieczności przyjęcia wykładni celowościowej art. 2 ust. 1b u.w.l. Zgodnie z tą wykładnią zwolnienie z zastosowania art. 2 ust. 1a u.w.l. dotyczy wyłącznie lokali zbudowanych przed 1 stycznia 1995 r., w oparciu o całkiem inne ustalenia planistyczne i techniczno-budowlane, a co do których właściciel budynku nie skorzystał do wejścia w życie tego przepisu z uprawnienia do ich wydzielenia. Tym samym fizyczne wydzielenie lokali wskutek przeprowadzenia robót budowlanych po tej dacie nie jest objęte zakresem wyłączenia z art. 2 ust. 1b u.w.l.
Tak jak stwierdził NSA w wyroku z 11 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1741/22 - art. 2 ust. 1b u.w.l. może być podstawą wydania przez starostę zaświadczenia, jeżeli możliwe jest wykazanie za pomocą dostępnej dokumentacji historycznej wszelkich ewentualnych zmian w podziale lokali budynku w taki sposób, aby stan z daty składania wniosku o wydanie zaświadczenia pokrywał się z dokumentacją sporządzoną przed 1 stycznia 1995 r. W przepisie tym kluczowe znaczenie ma nie data wybudowania budynku, lecz data powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń.
Z tych powyższych względów zarzut naruszenia art. 2 ust. 1b u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię jest niezasadny.
Niezasadne są również oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., dotyczący rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko w sprawie, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem w szczególnym postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu wnioskodawca domaga się przyznania mu określonego uprawnienia publicznoprawnego, którego uzyskanie jest niezbędne w celu kontynowania procesu prawnego wydzielenia odrębnych lokali.
Wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. zasada uzasadnionych oczekiwań nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie rozstrzygnięcia, ponieważ mogłoby to prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nie może więc pozostawać w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego i być przeciwstawiana obowiązującym przepisom. Stąd kwestia treści wydanego uprzednio postanowienia SKO z 24 marca 2021 r. pozostaje bez znaczenia dla sprawy.
Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.