Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 15 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Po 424/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. i P. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla p. p. z dnia [...] maja 2016 r. (nr [...]). Sąd I instancji orzekł także o zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla p. p. (dalej PINB) przeprowadził kontrolę na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w S. W toku kontroli ustalono, że nieruchomości te stanowią własność U. i J. Z. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym (segment lewy budynku bliźniaczego) z garażem dwustanowiskowym. Inwestycja ta zrealizowana została na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Urząd Gminy [...] w dniu [...] sierpnia 1989 r. Z kolei działka nr [...] zabudowana jest budynkiem warsztatowym. U. Z. podała, że warsztat zrealizowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1997 r. Organ I instancji ustalił także, iż U. i J. Z. nabyli wskazane wyżej działki w 2010 r. Nie posiadają jednak dokumentacji projektowej tych obiektów. U. Z. oświadczyła, że został przeprowadzony remont obiektu mieszkalno–usługowego, co odbyło się na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] marca 2012 r.
W wyniku analizy dokumentów pozyskanych do akt sprawy, organ I instancji stwierdził, że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę warsztatu lub innego zakładu usługowego znajdującego się na wskazanych wyżej działkach. W związku z powyższym, w dniu [...] listopada 2013 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie budynku gospodarczego – warsztatu, znajdującego się w głębi nieruchomości o nr. [...], w granicy z nieruchomością o nr. [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością o nr. [...] i [...], położonych w S., gm. D. Obiekt ten nie był objęty pozwoleniem na budowę z dnia [...] stycznia 1997 r.
Postanowieniem z [...] listopada 2013 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organ I instancji nakazał J. i U. Z. wstrzymać roboty budowlane, prowadzone przy wskazanym powyżej budynku gospodarczym (warsztacie) oraz przedstawić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla tegoż obiektu. Nakazał też przedłożyć pozostałe dokumenty wymagane w procedurze legalizacyjnej. W dniu [...] sierpnia 2014 r. do PINB wpłynęła decyzja [...] w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla legalizacji budynku magazynowego na działce o nr. [...], w granicy z działką o nr. [...]. U. Z. przedłożyła też pozostałe dokumenty niezbędne w procedurze legalizacji samowoli budowlanej. Oświadczyła ponadto, że przedmiotowy budynek pełnić będzie funkcję magazynową.
Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. PINB ustalił J. i U. Z. – wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł za budynek gospodarczy – warsztat, znajdujący się w głębi nieruchomości o nr. [...], w granicy z nieruchomością o nr. [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością o nr. [...] i [...], położonych w S., gm. D. Opłata ta została wpłacona przez inwestorów.
Postanowienie to zostało jednak uchylone postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2015 r., a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB uzyskał od inwestorów informację, że przedmiotowy budynek wykorzystywany będzie jako magazyn, zgodnie z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla tej inwestycji przez Wójta Gminy D. w dniu [...] stycznia 2014 r.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. PINB kolejny raz ustalił J. Z. oraz U. Z., wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł za opisany powyżej budynek gospodarczy – warsztat.
Zażalenie na to postanowienie wnieśli A. i P. J., kwestionując prawidłowość tegoż postanowienia.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie PINB z [...] listopada 2015 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. PINB zwrócił się do Wójta Gminy D. o wyjaśnienie zapisów decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014 r. Odpowiadając na to zapytanie Wójt wskazał, że zgodnie z normą [...] Gospodarka Magazynowa - terminologia podstawowa, "magazyn" to jednostka funkcjonalno-organizacyjna, przeznaczona do magazynowania dóbr materialnych (zapasów) w wyodrębnionej przestrzeni budowli magazynowej według ustalonej technologii. Inne teksty źródłowe wskazują, iż magazyn to miejsce przeznaczone do składowania i przemieszczania zapasów na wyodrębnionej przestrzeni, która może zajmować plac nieosłonięty (składowisko), plac półosłonięty (wiata), część budowli, całą budowlę lub kilka budowli magazynowych.
Nadto magazynowanie to inaczej przechowywanie. U. i J. Z. w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. oświadczyli, iż budynek będący przedmiotem postępowania ma być użytkowany jako budynek gospodarczy z funkcją magazynową dla własnych potrzeb.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. PINB ustalił J. Z. i U. Z. wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 25.000 zł za budynek gospodarczy - warsztat znajdujący się w głębi nieruchomości nr ewid. [...] w granicy z działką nr ewid. [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością o nr ewid. [...] i [...], położonych w S., gm. D. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. i P. J., podnosząc, że nie zgadzają się z lokalizacją przedmiotowego obiektu przy granicy z ich działką. Dodatkowo podkreślili, że powyższa lokalizacja działki nie była przedmiotem rozważań w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jest ona także niezgodna z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2017 uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla p. p. z dnia [...] maja 2016 r. ustalające J. Z. oraz U. Z., wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł za budynek gospodarczy – warsztat, znajdujący się w głębi nieruchomości o nr ewid. [...], w granicy z nieruchomością o nr. ewid, [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością o nr. ewid. [...] i [...], położonych w S. gm. D. - w części dotyczącej przedmiotu postępowania i orzekł o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000,00 zł w stosunku do budynku gospodarczego, znajdującego się w głębi nieruchomości nr ewid. [...] w granicy z nieruchomością nr ewid. [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością nr ewid. [...] i [...], położonych w S., gm. D. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy objęte zażaleniem postanowienie.
Podał, że przedmiot postępowania został doprecyzowany w jego toku. W dniu [...] listopada 2016 r. U. Z. wskazała, że budynek umiejscowiony na terenie nieruchomości nr [...] w granicy z działką nr [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością nr ewid. [...] i [...], położony w S., gm. D. pełni obecnie funkcję gospodarczą. Funkcja magazynowa pojawiła się, ponieważ tak poinformował ją pracownik Urzędu Gminy, wydający warunki zabudowy, w związku z tym, iż w obiekcie była przez poprzednich właścicieli - firmę [...] prowadzona działalność magazynowa. Przedmiotowy obiekt nie pełni funkcji warsztatowej. W piśmie z [...] stycznia 2017 r. Wójt Gminy D. poinformował, że przedmiotowy obiekt budowlany, będący przedmiotem decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy, może pełnić funkcję gospodarczą. Powyższe spowodowało, iż organ odwoławczy doprecyzował rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie określenia przedmiotu postępowania, którym jest budynek gospodarczy, a nie warsztatowy, czy też magazynowy.
Organ II instancji wskazał na definicję budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał też, że zgodnie treścią załącznika do ustawy Prawo budowlane, do wskazanych w tym załączniku kategorii obiektów budowalnych, "inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie" należą do kategorii nr III.
Zajmując stanowisko co do możliwości usytuowania przedmiotowego budynku w granicy z sąsiednia działką o nr. [...], stanowiącej własność A. i P. J. podał organ odwoławczy, że zgodnie z § 12 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dopuszczają sytuowanie budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej samej granicy. W sprawie dla legalizacji przedmiotowej inwestycji Wójt Gminy D. wydał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Mając powyższe na względzie WINB podniósł, iż Wójt Gminy D. wskazał, iż w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014 r. dopuszczono budowę obiektu budowlanego w granicy z działką nr [...].
Taka sytuacja umożliwia organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w sprawie. W ocenie organu II instancji, opłata legalizacyjna została ustalona w prawidłowej wysokości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane wyżej postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. wnieśli A. J. oraz P. J., kwestionując dopuszczalność usytuowania przedmiotowego budynku w granicy z ich działką nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 lutego 2018 uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd poddał analizie zagadnienie wpływu decyzji o warunkach zabudowy na prowadzone postępowanie legalizacyjne. Wskazał, że w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2015 r. (sygn. akt II OSK 227/14) podkreślono, że zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako "rozporządzenie") norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno - budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy.
Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Podkreślał WSA w Poznaniu, że w sprawie konieczne jest ustalenie tego, czy decyzja o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim umożliwia posadowienie rozbudowanego budynku z odstępstwem od zasad ogólnych określonych w cytowanym rozporządzeniu, wiąże organy architektoniczno-budowlane przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócił uwagę sąd I instancji, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Związanie jednak organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu.
A więc – argumentował WSA w Poznaniu - decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy, jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno zabudowy, jak i funkcji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji.
Zatem decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Wykładnia literalna rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, że posadowienie budynków z odstępstwem od ogólnych zasad ich lokalizacji jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy możliwość powyższą przewiduje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy.
W świetle powyższego organy architektoniczno-budowlane są związane, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, która przesądza, czy proponowana lokalizacja w granicy z działką sąsiadującą lub w odległości mniejszej niż 3 m jest zgodna z zabudową występującą na obszarze poddanym analizie. Jednak dopuszczenie powyższego odstępstwa musi przy tym stanowić następstwo obowiązującego ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie, musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie względem. Wskazał sąd I instancji, że to ład przestrzenny stanowi główną determinantę dopuszczenia lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą. W ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (czy też, co mam miejsce w niniejszej sprawie legalizacji obiektu budowlanego) organ jest jednakże zobowiązany do kontroli, czy przedstawiony projekt budowlany nie będzie naruszał interesów osób trzecich.
To bowiem właściciele działek, w granicy z którymi ma zostać zrealizowana inwestycja, są zainteresowani wynikiem postępowania (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Zatem dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące ewentualnego naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie rozporządzeń i dochodzić odpowiedniego w świetle tych przepisów usytuowania nowego obiektu budowlanego. Wynika to z faktu, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest dotyczącym pozwolenia na budowę. Twierdzenie powyższe niesie ze sobą daleko idące konsekwencje. Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno – budowlany lub organ nadzoru budowlanego jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana.
Podkreślał sąd I instancji, że nie jest tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08, właściwy organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której jej wydanie było sprzeczne z warunkami technicznymi, nawet wówczas gdy w sąsiedztwie planowanej inwestycji standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki. Konkretyzacja przepisów dotyczących zarówno warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i ochrony osób trzecich odbywa się na drugim etapie postępowania inwestycyjnego, a więc dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie wypowiedział się także NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 398/12) w którym stwierdził, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego.
W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę wiążąco wypowie się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Podał sąd I instancji, że brak jest podstaw do uznania jakoby decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w odległości innej, niż wymieniona w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wiązała w sposób bezwzględny organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W kontrolowanej zaś sprawie, decyzją o warunkach zabudowy dopuszczono budowę obiektu budowlanego w granicy z działką nr [...].
Jednakże nie zwalniało to organu z obowiązku dokonania oceny, czy powyższe posadowienie budynku jest dopuszczalne w świetle przepisów technicznych. W rozpatrywanej sprawie zabrakło jednakże powyższych rozważań, co w ocenie sądu I instancji przesądza o wadliwości zaskarżonego postępowania.
Wskazał WSA w Poznaniu, że wyjaśnienia wymaga w sprawie także rzeczywiste przeznaczenie legalizowanego obiektu budowlanego. Organ I instancji orzekał co do budynku gospodarczego – warsztatu, zaś organ II instancji w stosunku do budynku gospodarczego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana, zgodnie z wnioskiem inwestorów dla legalizacji budynku magazynowego. Działanie organu odwoławczego doprowadziło zatem do zmiany przeznaczenia obiektu, na przeznaczenie niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy. W ocenie sądu I instancji, bez znaczenia pozostają składane w tym zakresie oświadczenia inwestorów, odnoszące się do rzeczywistego przeznaczenia obiektu. Dotyczy to twierdzeń, że przedmiotowy budynek wykorzystywany będzie jako budynek gospodarczo-magazynowy, przeznaczony do składowania (magazynowania) przedmiotów należących do właścicieli nieruchomości. Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy przesądziła, że legalizacja obiektu jest dopuszczalna jedynie dla budynku magazynowego, a co za tym idzie niedopuszczalne jest interpretowanie treści tej decyzji zarówno przez organ ją wydający, jak i inwestorów.
Sąd I instancji zauważył, że prawidłowe określenie przeznaczenia budynku ma wpływ na wysokość opłaty legalizacyjnej, co powinno skutkować szczególną skrupulatnością organu przy dokonywaniu oceny przeznaczenia budynku.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z 20 lutego 2018 r. wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok ten w całości.
W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazał na naruszenie:
- 1. art. 145 par. 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zakwestionowanie przez sąd I instancji ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego, że ostateczna decyzja Wójta Gminy D. nr [...] o warunkach zabudowy zezwoliła na zalegalizowanie samowolnie wybudowanego budynku o funkcji gospodarczej;
- 2. art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 par. 1 i art. 80 kpa poprzez zakwestionowanie przez sąd I instancji, że ostateczna decyzja Wójta Gminy D. o warunkach zabudowy zezwoliła na usytuowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w głębi nieruchomości nr [...] w granicy z działką nr [...] w S., wadliwie przyjął WSA w Poznaniu, że ustalenie to nie zwalniało to organów nadzoru budowlanego od dokonania oceny czy takie posadowienie budynku jest dopuszczalne w świetle przepisów technicznych;
- 3. art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. art. 200 p.p.s.a. i par. 3, par. 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zasądzenie od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwoty 750 zł mimo, że winna zostać zasądzona kwota 100 zł.
W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie:
- 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;
- 2. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.
Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna zawierała częściowo usprawiedliwione podstawy. Trafnie bowiem zarzucono wyrokowi sądu I instancji naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zakwestionowanie tego, że ostateczna decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...].01.2014 r. o warunkach zabudowy zezwoliła na usytuowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w głębi działki nr [...] w granicy z działką nr [...] w S. WSA w Poznaniu, uchylając kontrolowane postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji przyjął, że organy nadzoru budowlanego winny dokonać oceny tego, czy legalizowana inwestycja jest dopuszczalna w granicy z nieruchomością sąsiadującą oraz zobowiązane są określić przedmiot postępowania, przy uwzględnieniu wydanej dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy.
Te zasadnicze motywy rozstrzygnięcia sądu I instancji, nie znajdują jednak uzasadnienia w realiach ocenianego przypadku. Należy bowiem zauważyć, że przedmiot kontrolowanego postępowania stanowiło zagadnienie nałożenia opłaty legalizacyjnej w związku z samowolnym wybudowaniem obiektu budowlanego. Warunkiem zaś nałożenia opłaty legalizacyjnej jest dokonanie przez organ nadzoru budowlanego ustaleń i sprawdzeń określonych przepisem art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 4.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r., poz. 1186). W tym zaś zakresie niezbędne jest sprawdzenie zrealizowanej samowolnie inwestycji pod kątem zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz dokonanie oceny kompletności projektu budowlanego (pkt 2 i 3 wskazanego przepisu). Brak naruszeń w powyższym zakresie aktualizuje konieczność ustalenia i nałożenia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 tiret Prawa budowlanego).
Z uwagi na wskazany wyżej przedmiot postępowania oraz stan faktyczny i prawny sprawy, jako nietrafny uznać należało pogląd sądu I instancji, iż orzekające organy nadzoru budowalnego winny dokonać oceny tego, czy w świetle przepisów techniczno-budowlanych dopuszczalne było umiejscowienie (posadowienie) spornego obiektu budowlanego, określone w wydanej przez Wójta Gminy D. decyzji z dnia [...].01.2014 r. o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że w dacie orzekania przez organy administracji w tej sprawie, par. 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) przewidywał dopuszczalność sytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy - w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynikało to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
To zatem treść decyzji o warunkach zabudowy, we wskazanym w tym przepisie przypadku, pozwalała kształtować kwestie dotyczące odległości obiektu budowlanego od granicy z działką sąsiednią. Skoro więc J. Z. oraz U. Z. uzyskali ostateczną w toku instancji decyzję o warunkach zabudowy (decyzja SKO w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 2014 r), której treść przewidywała możliwość sytuowania spornego budynku w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią, to uznać należało, iż postanowienia tej ostatecznej i funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji – z mocy par. 12 ust. 2 cytowanego rozporządzenia – wiążąco kształtowały kwestię możliwej i dopuszczalnej lokalizacji obiektu podlegającego aktualnie legalizacji. Brak było więc podstaw do tego, aby organy nadzoru budowlanego miały jeszcze rozważać to, czy posadowienie przedmiotowego budynku nie narusza norm wynikających z przepisów technicznych.
NSA w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2639/15) stwierdził, że związanie decyzją o warunkach zabudowy wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać.
Z kolei, NSA w wyrok z dnia 13 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 730/11) podkreślił, że z charakteru wiążącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla organu wydającego pozwolenie na budowę i zatwierdzającego projekt budowlany, wynika obowiązek sprawdzenia (przed wydaniem decyzji) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 prawa budowlanego). Wskazany wyżej wiążący charakter tej decyzji nakłada na projektanta obiektu budowlanego obowiązek przygotowania takiego projektu budowlanego, aby spełniał wymagania określone w tej właśnie decyzji (art. 34 ust. 1 prawa budowlanego). Organ administracji nie może zatem kształtować warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, pozostaje bowiem związany zakresem rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji (por wyrok WSA w Rzeszowie, z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 968/18).
Wskazywany więc powyżej pogląd sądu I instancji o konieczności ustalenia tego, czy posadowienie budynku w granicy działki jest dopuszczalne w świetle przepisów technicznych, nie jest uprawniony w realiach ocenianej sprawy. Skoro bowiem kwestie odległościowe zostały wiążąco przesądzone w wydanej dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy (par. 12 ust. 2 cytowanego rozporządzenia), to brak jest podstaw do dalszych ocen w tym zakresie, gdyż decyzja ta wiąże organ udzielający pozwolenia na budowę.
Nie był też uprawniony pogląd sądu I instancji, co do konieczności wyjaśnienia i ustalenia przez organy nadzoru budowlanego kwestii rzeczywistego przeznaczenia obiektu będącego przedmiotem postępowania, tj. tego, czy w sprawie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym, czy magazynowym. Podkreślić bowiem należy, że w realiach sprawy kontrolowanej przez WSA w Poznaniu, wskazane zagadnienie ma drugorzędne znaczenie. Nie ulega bowiem wątpliwości to, że funkcje gospodarcze obiektu, jak i magazynowe pokrywają się i wzajemnie uzupełniają. Funkcjonowanie obiektu gospodarczego zakłada bowiem z reguły także możliwość magazynowania (w znaczeniu przechowywania) znajdujących się w nim przedmiotów. Brak było więc podstaw aby orzekającym w sprawie organom nadzoru budowlanego zarzucać dowolność ocen we wskazanym zakresie.
Nie był natomiast trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. art. 200 p.p.s.a. i par. 3, par. 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zasądzenie od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwoty 750 zł zamiast kwoty 100 zł. Należy zwrócić uwagę, ze paragraf 1 wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów, uzależnia wysokość wpisu od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem. W tej zaś sprawie zaskarżone zostało postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i wysokość tejże opłaty była punktem odniesienia dla przyjętej przez sąd podstawy ustalenia należności sądowej.
Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania należało uznać, że sąd I instancji nietrafnie przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie istniała podstawa do uchylenia zaskarżonych aktów administracyjnych. Stwierdzone uchybienia nakazywały więc uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok. Jednocześnie, z uwagi na fakt, że istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę wniesioną przez A. J. i P. J. Skarga ta zaś, z przyczyn powyżej przedstawionych nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu. Z uwagi bowiem na wiążącą organy nadzoru budowlanego treść decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...].01.2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy, dopuszczalna była lokalizacja przedmiotowego obiektu w bezpośredniej granicy z działką nr [...] skoro decyzja ta przewidywała takie usytuowanie spornego budynku mając przy tym nadto na uwadze treść sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Nie istniały przy tym w kontrolowanej sprawie inne względy, które mogłyby wykluczać dopuszczalność nałożenia opłaty legalizacyjnej w wysokości przyjętej przez organy nadzoru budowlanego.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. Przepisy te przewidują obowiązek zwrotu przez skarżącego - kosztów postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Z uwagi na fakt, że przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna (postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej) wysokość wynagrodzenia pełnomocnika organu wnoszącego skargę kasacyjną ustalona została w oparciu o par. 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265).