Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1114/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z., W. M., B. Z. i A. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", którą utrzymano w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 29 stycznia 2020 r., znak: OA.771.1.31.2020, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Strzyżowie z dnia 31 lipca 2007 r., znak: PINB-7353/4/31/2007, udzielającej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) pozwolenia na użytkowanie części obejmującej parter rozbudowanego budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "C.", na działce nr [...] położonej w S..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła A. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Ponadto na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego z zakresu budownictwa ogólnego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej mgra inż. A. S. z dnia 12 marca 2021 r., wraz z opiniami uzupełniającymi dla wykazania faktu, że ww. decyzja PINB została wydana niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi decyzją PINB w Strzyżowie z dnia 25 lipca 2005 r., PINB-7355/4/4/2005, zatwierdzającą projekt budowalny zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowalnych, a w szczególności co do zgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym zamiennym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości, który to wniosek uzasadniono tym, że wskaże on podstawy argumentacji skarżącego w tym zakresie i pomoże wyjaśnić wątpliwości co do prawidłowości zaskarżonego wyroku, a przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30 poz. 168 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy zaakceptował jej rozstrzygnięcie i uznał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z 2007 r., w sytuacji gdy strona skarżąca szczegółowo wskazała przepisy prawa, których zestawienie z treścią rozstrzygnięcia ww. decyzji PINB z 2007 r. wskazuje na ich oczywistą niezgodność, a co za tym idzie, przemawia za stwierdzeniem nieważności decyzji objętej wnioskiem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – T. C. wniósł o jej oddalenie.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Jednak oczywistość naruszenia prawa nie jest wystarczająca do stwierdzenia zaistnienia wady "rażącego naruszenia prawa".
Jak wielokrotnie wskazywano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co też trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. m.in. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93). Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa.
W tym miejscu wskazania wymaga, że zarzut skargi kasacyjnej bazuje na stwierdzeniu, że ww. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w sposób oczywisty narusza przepisy prawa. Jednak tego rodzaju argumentacja to za mało dla stwierdzenia zaistnienia wady "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ poza oczywistym naruszeniem prawa, o czym już wyżej była mowa, wymagane jest dodatkowo wykazanie, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Już chociażby z tych względów zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i prowadzi do jej oddalenia. Poza tym, co symptomatyczne, skarga kasacyjna w rzeczywistości, pomimo postulowanego w niej "oczywistego naruszenia prawa" z jakim zostało wydane ww. pozwolenie na użytkowanie, w całości została oparta na przywołaniu okoliczności faktycznych (istnieniu w 2007 r. zrealizowanego dodatkowego pomieszczenia piwnicznego), z których skarżący wywodzą określone wnioski.
Tak sformułowana skarga kasacyjna pozbawiona jest jednak treści, która wskazywałaby jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone przy wydaniu pozwolenia na użytkowania, nie wspominając o rażącym naruszeniu prawa. Samo powołanie się na treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie wyjaśnia, że decyzja "rażąco narusza prawo", ponieważ najpóźniej w skardze kasacyjnej skarżący powinni wykazać, które z przepisów uznają za rażąco naruszające prawo, tak aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną kontrolę w tym zakresie zaskarżonego wyroku. O czym była mowa na wstępie, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. A zatem w głównej mierze to treść skargi kasacyjnej decyduje o możliwym zakresie kontroli sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jeżeli w skardze kasacyjnej skarżący nie przywołali stosownych przepisów prawa w odniesieniu do przesłanki rażącego naruszenia prawa, to nie jest uprawnione w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. niejako domyślanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny, o jakie przepisy skarżącym chodzi.
Oznacza to, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który wskazał na podstawie jakich przepisów Prawa budowlanego zostało wydane pozwolenie na użytkowanie; zaś w odniesieniu do tych przepisów inwestorzy wywiązali się z ciążących na nich obowiązków; następnie organ nadzoru budowlanego przeprowadził obowiązkową kontrolę podczas, której potwierdzono zgodność inwestycji z zatwierdzonym projektem zamiennym, nie doszukując się żadnych nieprawidłowości przy realizacji inwestycji. Ponadto należy wskazać, że skarga kasacyjna de facto odnosi się do kwestii legalności budowy dodatkowego pomieszczenia piwnicznego, co też ma potwierdzać wniosek dowodowy dotyczący dopuszczenia jako dowodu ww. opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego. Nie są to jednak stricte argumenty, za pomocą których można skutecznie w skardze kasacyjnej wykazać, że ww. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 16 listopada 2022 r. wyrok o sygn. akt II OSK 1789/21, w którym nie wykluczył możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie budowy ww. pomieszczenia piwnicznego.
Zauważyć należy, że nadal pozostaje otwartą kwestia zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniach piwnicznych. Taka zaś okoliczność nie potwierdza aby – będące przedmiotem postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie – pozwolenie na użytkowanie wywoływało niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze, a w konsekwencji do twierdzenia, że pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.