Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 listopada 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1513/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy M. z [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
W piśmie z [...] czerwca 2014 r. J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr [...] Rady Gminy M. z [...] marca 2011 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. i wniósł o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że:
- 1. Cały obszar Gminy M. nie może posiadać planów zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w przedmiocie warunków zabudowy teren posiada liczne ograniczenia spowodowane planami przestrzennymi Województwa [...] oraz ograniczenia wywołane brakiem zgody na budowę wydane przez Wójta Gminy M. Według skarżącego, brak jakichkolwiek ograniczeń jest warunkiem koniecznym powstania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M.
- 2. Uchwała Nr [...] Rady Gminy M. nie uwzględnia przebiegu Trasy [...] ujętej wyłącznie w planach zagospodarowania przestrzennego Województwa [...].
- 3. Według skarżącego, ponieważ E. i J. K. są właścicielami działek nr ew. [...] i [...] a przez ich działki przebiega planowana Trasa [...], a więc J. K. wraz z żoną E. mają interes prawny i jak najbardziej są stronami w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przebiegu planowanej Trasy [...].
- 4. W pasie projektowanej Trasy [...] nie można realizować żadnej budowy. Zakaz ten dotyczy wszystkich właścicieli działek, przez które ma przebiegać trasa, a Urząd Gminy M. niektórym osobom zezwala na budowę obiektów w tym pasie, a niektórym według swojego uznania nie zezwala.
- 5. Wójt Gminy M. nie wykonuje wyroków Sądów Administracyjnych. E. i J. K. [...] lutego 2006 r., czyli ponad 8 (osiem) lat temu wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działek o nr ew. [...] i [...] w N. W. Urząd Gminy M. odmówił realizacji inwestycji, pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt IV SA/Wa 1504/06 z 21 listopada 2006 r. uchylającego odmowną decyzję.
- 6. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2014 r. o sygn. II OSK 1897/12, który nie został wykonany przez Wójta Gminy M. powoduje konieczność wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o uchylenie uchwały Rady Gminy M. Nr [...] z [...] marca 2011 r.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że nie zgadza się zarzutem skargi, że uchwała Nr [...] Rady Gminy M. z [...] marca 2011 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. nie uwzględnia przebiegu Trasy [...] ujętej wyłącznie w planach przestrzennego zagospodarowania Województwa [...], jak również pozostałymi twierdzeniami skarżącego, wskazując, że skarżący nie wykazał naruszenia skarżoną uchwałą jego interesu prawnego.
W piśmie procesowym z [...] października 2014 r., stanowiącym odpowiedź na odpowiedź na skargę, skarżący podniósł, że organ w ogóle nie odniósł się do jego zarzutów. Wskazał, że ma interes prawny, ponieważ zgodnie wyrokiem NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1897/12, Trasa [...] przebiega przez działki nr [...] i [...] położone w N. W. Gmina M., które są własnością E. i J. K. W kolejnym piśmie procesowym z [...] października 2014 r., stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na odpowiedź na skargę, J. K. wskazał, że uzasadnienie załączonego wyroku NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1897/12, potwierdza, że to Urząd Gminy M. przez ponad 5 lat zakazywał skarżącemu budowy obiektu w pasie wyznaczonym pod projektowaną Trasę [...].
W piśmie procesowym z [...] marca 2016 r. pełnomocnik organu wskazał, że z załączonego pisma [...] Biura Regionalnego w W. z [...] sierpnia 2014 r. wynika, że obecnie obwiązujący Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], uchwalony Uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa M. z [...] lipca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 15 lipca 2014 r., poz. 6868), nie przewiduje realizacji inwestycji celu publicznego pn. Trasa [...].
W piśmie procesowym z [...] maja 2016 r. J. K. wskazał, że uchwała Sejmiku Województwa M., nr [...], z [...] lipca 2014 r. zatwierdzająca Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa M. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 15 lipca 2014 r., poz. 6868) nie jest żadnym aktem prawnym w rozumieniu planów przestrzennego zagospodarowania gminy M. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1513/14, wskazał, że uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Skarżący J. K. zachował wymogi formalne do wniesienia skargi, bowiem pismami z [...] maja i z [...] czerwca 2014 r. wezwał Radę Gminy M. do uchylenia zaskarżonej uchwały, a więc do usunięcia naruszenia prawa. Pisma pozostały bez odpowiedzi tego organu. Skargę skarżący wniósł z zachowaniem terminu określonego art. 53 § 2 p.p.s.a.
Ustalenia te pozwalają na badanie legitymacji skarżącego do wniesienia skargi w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust.1 u.s.g.
Według Sądu I instancji, o ile skarżący jako właściciel działek o nr ew. [...] i [...] położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, był uprawniony do wniesienia skargi, to jednak ustalenia studium nie naruszają jego interesu prawnego oraz uprawnienia, gdyż nie wpływają negatywnie na jego sferę prawno-materialną.
Sąd I instancji zauważył, że NSA w uzasadnieniu wyroku z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1897/12, na który powołuje się skarżący, wskazał, że Marszałek Województwa M., uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej z niezbędną infrastrukturą na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] położonych we wsi N. W. przy ul. [...], przejął na siebie odpowiedzialność co do prawnej możliwości jej realizacji, a tym samym otworzył skarżącemu możliwość realizacji projektowanej inwestycji. Dodatkowo, Sąd I instancji wskazał, że dla Województwa M. obowiązuje nowy plan przyjęty przez Sejmik Województwa uchwałą nr [...] z [...] lipca 2014 r., który nie przewiduje realizacji Trasy [...].
W skardze kasacyjnej J. K. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych na rzecz skarżącego.
Na podstawie art. 174 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na niezastosowaniu normy prawnej wskazanej w tym przepisie i uznanie, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy przede wszystkim z uwagi na fakt, że narusza normę prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przy czym naruszenie to polega na niezastosowaniu tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawcy, w których przepis ten powinien znaleźć zastosowanie i powinien być zastosowany, zwłaszcza, że doszło do naruszenia interesu prawnego i faktycznego skarżącego.
Według skarżącego kasacyjnie nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. nie naruszają interesu prawnego lub uprawnienia (faktycznego) skarżącego. Twierdzenie takie jest gołosłowne i nie uwzględnia uwarunkowań prawnych i faktycznych niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie bez znaczenia dla zasadności niniejszej skargi pozostaje fakt, że zaskarżona ww. uchwala Rady Gminy M. nr [...] z [...] marca 2011 r. została uchwalona w czasie obowiązywania uchwały Sejmiku Województwa M. nr [...] z [...] czerwca 2014 r. (Dz. U.W.M. nr 217 z 28.08.2014 poz., 5811). Uchwała Sejmiku Województwa M. przewidywała zaś realizację Trasy [...], tj. drogi szybkiego ruchu.
W sposób oczywisty zatem plan realizacji Trasy [...] musiał mieć wpływ na treść studium, zaś treść studium rzutowała, i rzutuje, na prawa i obowiązki skarżącego, w konsekwencji ogranicza możliwość korzystania przez skarżącego z prawa własności nieruchomości gruntowej, w tym prawa do zabudowy działek o nr ew. [...] i [...], stanowiących własność skarżącego. Zaskarżona uchwala pozbawia skarżącego możliwości zrealizowania ww. planów inwestycyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy M. (dalej: organ) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącego w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na odpowiedź na skargę kasacyjną J. K. "podtrzymał skargę" i załączył "mapkę zasadniczą w skali 1:1000 (załącznik nr 1), która jest załączona do decyzji o warunkach zabudowy z roku 2019 r. dla działek o nr ew. [...] i [...]". J. K.w odpowiedzi na odpowiedź na skargę kasacyjną wyjaśnił ponadto, że na załączonej mapce wyraźnie widać, że przez działki o nr [...] i [...] przebiega projektowana trasa, której przebieg został wcześniej wyznaczony w ramach zadań samorządowych i został ostatecznie zatwierdzony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1897/12, "który jest dla skarżącego korzystny, ponieważ zezwala na budowę do projektowanej trasy i bezterminowo zakazuje na jakąkolwiek budowę w pasie projektowanej trasy".
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 11 czerwca 2019 r. skarżący kasacyjnie okazał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2019 r. Pełnomocnik Rady Gminy M. oświadczył, że decyzja z [...] kwietnia 2019 r., okazana przez skarżącego, jest ostateczna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej jako podstawę wskazano art. 174 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na niezastosowaniu normy prawnej wskazanej w tym przepisie.
Nieumiejętność prawidłowego sformułowania i uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej przez pełnomocnika jest jedną z wad formalnych przedmiotowej skargi kasacyjnej. Należy zaznaczyć, że art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną profesjonalnego pełnomocnika obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
Podjęcie merytorycznej polemiki z zarzutami skargi kasacyjnej było znacznie utrudnione z uwagi na sposób, w jaki zostały one uzasadnione. Przedstawiona argumentacja jest ponadto niejasna i świadczy o braku zrozumienia treści zarzucanych naruszeń prawa. Od adwokata, jako profesjonalnego pełnomocnika, można wymagać, aby w skardze kasacyjnej przeprowadził jasny i precyzyjny wywód, do którego Naczelny Sąd Administracyjny będzie mógł odnieść się merytorycznie, bez konieczności łączenia poszczególnych elementów skargi kasacyjnej. Innymi słowy – argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinna być wyraźnie powiązana z konkretnymi zarzutami, tak aby można było ocenić ich zasadność.
W konsekwencji oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę tylko w granicach wyznaczonych przez stronę, które określone są poprawnie stawianymi zarzutami we właściwych podstawach kasacyjnych. Sposób ujęcia tych warunków jest dla NSA wiążący, co oznacza, że nie może z urzędu dokonywać modyfikacji stawianych zarzutów. Jedynym wyjątkiem jest ten, który wiąże się z wadliwością zarzutu, o ile w jego uzasadnieniu zostanie jednoznacznie wykazane, jaka jest jego istota. Możliwość takiego działania Sądu I instancji wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010/poz. 1.
Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia interesu prawnego skarżoną uchwałą w ograniczeniu możliwości korzystania przez niego z prawa własności nieruchomości gruntowej, w tym prawa zabudowy działek o nr ew. [...] i [...] gdyż pozbawia ona skarżącego kasacyjnie możliwości realizacji zabudowy szeregowej. Odnosząc się do tego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że w aktach sprawy (k. 58-60 II tomu akt sądowych) znajduje się pismo Urzędu Gminy M., Referatu Planowania Przestrzennego, z [...] listopada 2014 r. skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowiące wykonanie postanowienia Sądu z rozprawy z 29 października 2014 r., w którym załączono wyrys ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M.", znak: [...] z naniesieniem numerów działek skarżącego. Z załączonego wyrysu ze Studium wynika, że działki należące do skarżącego znajdują się poza terenem zarezerwowanym pod realizację drogi KDG Trasa [...].
Załączony wyrys ze Studium potwierdza, że skarżący mógł, i nadal może, zrealizować swoje plany inwestycyjne. Powyższe potwierdza także okazana na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 11 czerwca 2019 r. decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2019 r.
Obawy skarżącego kasacyjnie wynikają z tego, że przebieg Trasy [...], jak wynika z załącznika graficznego do Studium, jest inny niż na mapie zasadniczej stwierdzającej warunki zabudowy. Okoliczność ta nie może jednak stanowić przesłanki do uznania zasadności skargi kasacyjnej. Sąd I instancji przeprowadził bowiem prawidłową analizę akt sprawy w kontekście naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) i zasadnie stwierdził, że brak jest wystarczających przesłanek do przyjęcia, że ustalenia Studium dla działek o nr [...] i [...] naruszają interes prawny skarżącego.
Na marginesie tej sprawy należy wskazać, że skarżący kasacyjnie, jako adresat decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2019 r., ma prawo do podjęcia odpowiednich działań prawnych w celu doprowadzenia do zgodności części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy z jej załącznikiem graficznym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji oddalając skargę skarżącego na uchwałę Rady Gminy M. z [...] marca 2011 r. przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie naruszył art. 101 ust. 1 u.s.g. W niniejszej sprawie, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezpodstawne. Sąd I instancji dokonał analizy merytorycznej, badając wpływ zaskarżonej uchwały na sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowa.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.