Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1821/15 oddalił skargę P.S.G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2015 r. znak [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Starosta Powiatowy w L. decyzją z [...] maja 2005 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. Ł. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, o danych technicznych: pow. zabudowy - 107,60 m2, pow. użytkowa - 124,10 m2, pow. całkowita - 212,80 m2, kubatura - 547,90 m3 (kategoria obiektu budowlanego I), przyłącza wodociągowego z własnego ujęcia, przyłącza kanalizacyjnego do szczelnego bezodpływowego zbiornika na ścieki, przyłącza energetycznego - na działkach ew. nr [...] położonych w miejscowości K. M., gmina M. D., powiat l., woj. m.
Wojewoda M. decyzją z [...] marca 2012 r., znak: [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z [...] maja 2005 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]uchylił w całości decyzję Wojewody M. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2331/12 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., wskazując, że organ winien rozpoznać merytorycznie odwołanie, a jego ocena co do braku po stronie spółki przymiotu strony była błędna.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/13, oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku sądu wojewódzkiego.
W związku z powyższym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2015 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z [...] marca 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Starosty L. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 §1 k.p.a. Z analizy projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego kontrolowaną decyzją wynika, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany został w odległości 16,4 m od gazociągu wysokoprężnego o średnicy 250 M. – R. W dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2005 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055). Zgodnie z brzmieniem przepisu § 9 ust. 6 pkt 1 lit b ww. rozporządzenia szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN" – powyżej DN 150 do DN 300 włącznie - 6 m. W strefach kontrolowanych istniał zakaz lokalizacji zabudowy.
Biorąc pod uwagę przedstawione ustalenia faktyczne zdaniem Sądu I instancji organ nadzorczy trafnie wskazał, że lokalizacja projektowanego budynku w odległości 16,4 m od gazociągu wysokoprężnego o średnicy 250 M. – R. nie naruszała szerokości strefy kontrolowanej określonej ww. rozporządzeniem. Jednakże na mocy § 89 przepisów tego rozporządzenia, w tym zwłaszcza przepisów na mocy których wyznacza się strefę kontrolowaną wzdłuż gazociągu nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed dniem jego wejścia w życie - tj. przed dniem 12 grudnia 2001r i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Gazociąg relacji M.-R. DN [...] został wybudowany na podstawie decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego Architektury i Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 1984 r. Gazociąg był więc objęty unormowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z dnia 1978 r. Nr 21, poz.
94) i aktów wydanych na podstawie tego rozporządzenia, które w § 5 stanowi, że minimalne odległości sieci gazowych od obiektów terenowych, zapewniające bezpieczeństwo ludzi, mienia oraz warunki jakie powinny być zachowane w stosunku do obiektów terenowych określają odrębne przepisy. Tymi odrębnymi przepisami są normy branżowe, w tym przypadku jest to norma BN-71/8976-31 (Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi), bezpieczna odległość oddzielnie stojących budynków mieszkalnych od gazociągów, o średnicy nominalnej gazociągu do 300 mm i ciśnieniu 630 N/cm (6,3 MPa = 630 N/cm2) powinna wynosić 20 m. W naruszeniu tej właśnie odległości wynikającej z normy branżowej upatruje skarżąca spółka rażące naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że naruszenie odległości wynikającej z normy branżowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowiskiem, naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie. Tymczasem, orzecznictwo sądowo-administracyjne w zakresie naruszenia przez obiekt odległości wskazanych w normie branżowej nie jest niejednolite. Prezentowane są dwa zupełnie odmienne poglądy w sprawach dotyczących tego zagadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2061/11, z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 47/12 oraz z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2223/11, uznał, że normy branżowe nie stanowiły przepisów budowlano-technicznych, które miałyby moc wiążącą w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu, a których ewentualne naruszenie skutkowałoby automatycznym uznaniem, że dany obiekt został wzniesiony w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia.
Odmienny pogląd został przedstawiony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1467/11 oraz z dnia 17 stycznia 2013. sygn. akt II OSK 1711/11, w których wskazano, że skoro ówcześnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Nr 97, poz. 1055) nie regulowało kwestii odległości obiektów budowlanych względem gazociągów należało więc uznać, że wartości te wynikają z normy branżowej BN-71/9876-31. W konsekwencji stwierdzono, że sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w powołanej normie branżowej BN-71/9876-31 należało uznać za wykonanie robót budowlanych, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.
Zdaniem Sądu I instancji skoro naruszenie normy branżowej w zakresie odległości obiektu od gazociągu jest rozbieżnie oceniane w orzecznictwie to, należy zgodzić się z organem, że nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.
Przypomnieć należy, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Nie sposób uznać, że skutki naruszenia odległości wynikającej z normy branżowej, do której odsyłają przepisy nieobowiązującego już rozporządzenia, są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, w sytuacji, gdy zachowane są normatywy odległościowe obowiązujące aktualnie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu sieci gazowych stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów.
Sąd I instancji podziela także ustalenia organu, zgodnie z którymi decyzja kontrolowana w postępowaniu nadzorczym nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad skutkujących stwierdzenie nieważności decyzji w świetle art. 156 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. art. 151 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
P. S. G. Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez:
- a) niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 2 oraz art. 5 pkt 1 ust. 1 lit. "c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane
- b) niewłaściwe zastosowanie postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. D., zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy nr [...]z dnia [...] listopada 2004 roku,
- c) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do uznania, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia prawa pomimo, że "odległość lokalizowanego budynku jest "o 3,6 m mniejsza niż (...) odległość wynikająca z normy BN-71/8976-31" oraz nie zastosowanie art, 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego pomimo, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa, skutkiem wydania decyzji z naruszeniem art, 35 ust 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 2 oraz art. 5 pkt. 1 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane tj. pomimo niezachowania odległości budynku mieszkalnego od istniejącego gazociągu przewidzianej w normie branżowej.
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
- a) art. 141 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku twierdzeń i zarzutów wskazanych w skardze i w piśmie procesowym z dnia 25 września 2015 roku tj. brak szczegółowego uzasadnienia, w tym w szczególności brak odniesienia się do podniesionych zarzutów związanych z niewłaściwym zastosowaniem postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. D., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2004 roku oraz z naruszeniem dyspozycji art. 5 pkt. 1 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 9 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 roku nr 207, poz. 2016 ze zm.),
- b) naruszenie art. 106 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów uzupełniających, których przeprowadzenie mogło doprowadzić do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w związku z czym nie doszło do zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nie doszło do właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są zasadne. Zaskarżona do Sądu decyzja była wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa, którego rodzaje zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednym z rodzaju ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa jest wyliczony w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu: wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie przepisów prawa to naruszenie normy prawnej nie budzącej wątpliwości, przy czym dla ustalenia rażącego naruszenia prawa wiążący jest obowiązujący stan prawny w dniu wydania decyzji.
Nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa z przepisów prawa nieobowiązujących w dniu wydania decyzji, jak i przepisów, które nie należą do systemu przepisów powszechnie obowiązujących. Zakres przepisów powszechnie obowiązujących wyznacza art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej “Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (§ 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (§ 2)". Tak wyznaczony system źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej zamyka wyprowadzenie normy prawa powszechnie obowiązującego z poza tego systemu.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzut niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez niezachowanie normy branżowej wyznaczającej odległość budynku mieszkalnego od istniejącego gazociągu oraz przez niewłaściwe zastosowanie postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. D., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z [...] listopada 2004 r. nr [...]. Zarzut ten nie jest zasadny.
Według art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności: "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ stwierdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiom ochrony środowiska;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi". Zgodnie z zapisem § 15 ust. 5 uchwały Rady Gminy M. D. [...] z [...] listopada 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. D. "Oznaczenie symbolem 3.4.a Gw obejmuje gazociąg wysokiego ciśnienia wraz ze strefą ochronną. Utrzymuje się istniejący gazociąg wysokiego ciśnienia M.-R.-Z. Obowiązuje zachowanie strefy ochronnej od gazociągu zgodnie z przepisami szczególnymi. Realizacja obiektów w obrębie gazociągu wymaga uzgodnienia z zarządcą sieci". Miejscowe plan zagospodarowania przestrzennego odsyła do przepisów szczególnych. Pod pojęciem przepisów szczególnych nie można rozumieć norm branżowych. W dacie budowy w/w gazociągu obowiązywało rozporządzenie Ministra Górnictwa z 28 sierpnia 1976 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 21, poz. 94). W rozporządzeniu nie określono odległości, a jedynie w § 5 tego rozporządzenia wskazano, że minimalne odległości sieci gazowych od obiektów terenowych, zapewniające bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz warunki, jakie powinny być zachowane w stosunku do obiektów terenowych, określają odrębne przepisy. Normy branżowe zostały wprowadzone decyzją Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 18 marca 1971 r., które z uwagi na art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz.U. Nr 53, poz. 298 ze zm.) obowiązywały jedynie w zakresie określonej branży zakładu pracy. Oznacza to, że norma branżowa nie była powszechnie obowiązująca. Za powszechnie obowiązującą uznawano natomiast polskie normy (zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o normalizacji). W dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, którą objęto żądaniem stwierdzenia nieważności nie było podstaw do wyprowadzenia związania normą branżową, skoro jej zakres związania był ograniczony do obowiązywania w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki), a nie nadano jej mocy powszechnie obowiązującej. Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ związany był przepisami obowiązującymi, do których normy branżowej nie można zaliczyć. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, który w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności stanowił, że "Obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidziany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniają bezpieczeństwo użytkownika". Organ zastosował przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dniu wydania pozwolenia na budowę. Wnoszący skargę kasacyjną nie można uwolnić się od działań zapewniających bezpieczeństwo ludzi przez podjęcie środków, których celem jest pozbawienie uprawnień innych, na których nie ciążą określone obowiązki w przedmiocie bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które zawiera delegację ustawową do wydania rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 106 tej ustawy zawiera szereg jednostek redakcyjnych regulujących różną materię. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani ich wyprowadzić przez domniemanie. Niezależnie od takiego ogólnikowego postawienia zarzuty naruszenia art. 106 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, to zarzut ten nie jest zasadny. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa. W postępowaniu tym nie prowadzi się postępowania dowodowego. Postępowania dowodowego nie prowadzi się w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wyjątkowo dopuszczalny jest dowód z dokumentu (art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada przepisom prawa.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.