Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 99/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Dalej w pkt II. sentencji wyroku WSA w Poznaniu zasądził zwrot kosztów postępowania, a w pkt III. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak [...], na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, dalej uPb) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), nakazał inwestorowi - [...] (dalej: "spółka [...]" lub "inwestor") rozbiórkę obiektu budowlanego stanowiącego ciąg pieszo-jezdny ul. [...] na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] w gminie [...].
W odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] października 2014 r. inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...]. Inwestor zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 52 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb oraz art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez skierowanie nakazu rozbiórki do spółki [...], podczas gdy podmiot ten nie może być adresatem przedmiotowej decyzji, gdyż nie jest właścicielem nieruchomości, na które mają zostać wykonana rozbiórka objęta tą decyzją, a także pominięcie rozważania kwestii, kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości.
WWINB decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 uPb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu WWINB przedstawił stan faktyczny sprawy i dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że przedmiotowa pieszo-jezdnia (ul. [...]) została wybudowana na działce drogowej nr [...] w [...] i stanowi drogę umożliwiającą dostęp do sąsiednich posesji, jak i drogę łączącą ul. [...] z ul. [...]. Odwołując się do definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.), stwierdził, że droga jest budowlą - obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb.
Ponadto WWINB stwierdził, że przepis art. 29 ust. 1 uPb nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę żadnych dróg, nie tylko dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych, zatem na budowę przedmiotowej pieszo-jezdni – drogi (będącej obiektem budowlanym) wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 uPb.
W tak kształtującym się stanie faktycznym i prawnym organ II instancji uznał zasadność zastosowania w sprawie przepisów art. 48 uPb i nałożenia na inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 tej ustawy obowiązku przedstawienia dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Zdaniem WWINB, skoro spółka [...] będąca inwestorem - sprawcą samowoli i dysponentem nieruchomości) nie uiściła opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł, to organ powiatowy nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ciągu pieszo-jezdnego znajdującego się na terenie działki nr ewid. [...] - na ul. [...].
W skardze na decyzję WWINB inwestor - spółka [...], reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
- - art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 48 ust. 1 i 4 uPb poprzez zastosowanie trybu z art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 uPb do inwestycji, która w istocie stanowiła rozbudowę drogi w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 12 uPb i nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę;
- - art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 uPb z argumentacją analogiczną do przedstawionej w odwołaniu;
- - art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez pominięcie ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość była wcześniej użytkowana jako droga oraz kto jest właścicielem tej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.
W odniesieniu do zarzutu błędnego wskazania adresata decyzji o nakazie rozbiórki WWINB stwierdził, że wprawdzie właścicielem przedmiotowej nieruchomości (drogi) jest Gmina [...], niemniej jednak zobowiązana spółka [...] jest także dysponentem nieruchomości na cele budowlane.
W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Poznaniu stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie zbadały wystarczająco wnikliwie sprawy w aspekcie określenia adresata decyzji o nakazie rozbiórki, bowiem niedostatecznie wyjaśniły stan faktyczny sprawy co do tego, czy i jakiego rodzaju uprawnienie do władania przedmiotowym obiektem budowlanym posiada inwestor - sprawca samowoli budowlanej. Naruszenie przepisów postępowania w tym przedmiocie - art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie pozwoliło na przesądzenie tego, czy skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora było dopuszczalne i zasadne w okolicznościach niniejszej sprawy.
W ocenie sądu I instancji, dla prawidłowego zakończenia sprawy, której dotyczy prowadzone postępowanie naprawcze w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej, konieczne jest uprzednie pozyskanie i ocenienie treści porozumienia, o jakim mowa w pełnomocnictwie (Gminy [...]) z dnia 21 października 2013 r., celem rozstrzygnięcia, czy spółka [...] w dacie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki legitymuje się takim prawem do nieruchomości, które pozwala na uznanie, że spółka dysponuje nieruchomością na cele budowlane.
Skargą kasacyjną organu zaskarżono ww. wyrok w całości i sądowi I instancji zarzucono:
- - naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: Ppsa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut nieustalenia przez WWINB w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. "czy sprawca samowoli budowlanej – inwestor, którym była skarżąca spółka [...], może być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki, a tym samym czy ma prawną i faktyczną możliwość wykonania przedmiotowego nakazu",
- 2. art. 174 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawne kierowanie przez sąd I instancji postępowania legalizującego drogę wewnętrzną wobec właściciela nieruchomości – Gminy [...], mimo że drogę wewnętrzną w [...] (ul. [...]), zrealizowała [...], a nie Gmina [...]: "(...) organ powinien rozważyć czy działanie J. P. – osoby reprezentującej spółkę [...] mogłoby być uznane za działanie pełnomocnika Gminy [...]".
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję WWINB z dnia [...] grudnia 2014 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.
Ponadto na podstawie art. 182 § 2 Ppsa organ zrzekł się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł przez [...] było równoznaczne z podjęciem przez inwestora decyzji o przerwaniu procesu legalizacji zrealizowanej przez siebie przedmiotowej inwestycji drogowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez WWINB w Poznaniu ma usprawiedliwione podstawy.
Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że spółka [...] na wykonanie spornych robót budowlanych nie uzyskała pozwolenia na budowę. Inwestor - spółka [...] zrealizowała ciąg pieszo-jezdny o długości 96,5 m na przedmiotowej działce stanowiącej ul. [...] - poprzez utwardzenie terenu kostką betonową na podbudowie z tłucznia na piasku "wraz z okrawężnikowaniem". Organy wykazały, że bezsprzecznie doszło do budowy drogi stanowiącej ul. [...] w miejscowości [...] na działce nr [...] należącej do Gminy [...]. Wprawdzie wprost organy nie wypowiadają się w tej kwestii, ale budowa miała miejsce po 2011 r., co pośrednio wynika z protokołu kontroli 7 sierpnia 2014 r. Z tych wszystkich, wyżej powołanych okoliczności wynika zatem, że zrealizowana przez skarżącą spółkę m.in. na działce nr [...] inwestycja polegała na budowie drogi (ciągu pieszo-jezdnego), nie zaś na przebudowie czy remoncie istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który mógłby zostać uznany za drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zrealizowane roboty budowlane nie stanowiły też prostego utwardzenia gruntu (utwardzenia nawierzchni rzekomo wcześniej istniejącej na tym terenie drogi).
Wykonane przez skarżących roboty budowlane nie stanowią ani remontu, ani przebudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 8 uPb, remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remontem są takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Stosownie zaś do art. 3 pkt 7a uPb, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Nie budzi wątpliwości, że wykonane przez skarżącą spółkę roboty budowlane, o których mowa w niniejszym postępowaniu, nie mogą być zakwalifikowane ani jako remont, ani jako przebudowa, lecz stanowią w istocie budowę drogi (art. 3 pkt 6 uPb i art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych), a na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Wbrew twierdzeniom sądu I instancji, organy przeprowadziły postępowanie w oparciu o prawidłowo zebrany, wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, na podstawie którego ustaliły, że skarżąca spółka realizując sporny obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę dopuściła się samowoli budowlanej, co skutkowało koniecznością przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 uPb. Wobec niespełnienia przez skarżących w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] września 2014 r., organ, stosownie do art. 49 ust. 3 uPb, zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki.
Niezrozumiałe jest stanowisko sądu I instancji dot. niewykonalności decyzji i przedwczesnego skierowania decyzji do inwestora, z uwagi na brak rozstrzygnięcia, czy spółka [...] w dacie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki legitymowała się takim prawem do nieruchomości, które pozwalałoby na uznanie, że spółka dysponowała nieruchomością na cele budowlane. Decyzja została wydana w stosunku do skarżącej spółki jako inwestora – sprawcy samowoli budowlanej i dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego stanowiącego ciąg pieszo-jezdny ul. [...] na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] w gminie [...].
Należy zauważyć, że skarżąca spółka nie miała żadnych wątpliwości dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane chociażby w dacie wydania przez PINB dla powiatu poznańskiego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. o nakazie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego, przedstawiając wówczas wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym skoro skarżąca spółka w ramach przysługującego im prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dopuściła się samowoli budowlanej, to jest właściwym adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę.
Wskazywany przez sąd I instancji brak w aktach sprawy "porozumienia z dnia 16 października 2013 r.", o jakim mowa w pełnomocnictwie Gminy [...] z dnia 21 października 2013 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zmienia to bowiem faktu, że skarżąca spółka posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której zbudowany został przedmiotowy obiekt budowlany.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 151 i art. 203 pkt 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji.