Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1996/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., VII SA/Wa 2152/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi Z. K. – uchylił decyzję na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] 2014 r., [...].

Wskazaną wyżej decyzją organ odwoławczy – na skutek odwołania Z. K., J. Z. oraz E. S. – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] 2013 r., [...] i w to miejsce odmówił inwestorce I. P. doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że decyzją objętą odwołaniem udzielono uprzednio I. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzono już dostarczony projekt budowlany w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na część mieszkalną (pokój dzienny) o powierzchni użytkowej - 22,57 m2 oraz część usługową: dwa gabinety lekarskie wykorzystywane do spotkań z pacjentami bez wykonywania czynności ambulatoryjnych; gabinet I o powierzchni użytkowej - 17,98 m2; gabinet II o powierzchni użytkowej – 11, 75 m2; pokój socjalny o powierzchni użytkowej – 9, 36 m2; pomieszczenie porządkowe o powierzchni użytkowej - 3,38 m2; WC o powierzchni użytkowej 2, 05 m2; poczekalnia o powierzchni użytkowej - 9, 36 m2, zlokalizowanego na pierwszym piętrze budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Powyższe decyzje poprzedzone zostały następującymi okolicznościami.

W sprawie zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (Prywatny Specjalistyczny Gabinet Lekarski) w budynku przy ul. [...] toczy się postępowanie, w ramach którego wydano kilka decyzji. Postepowanie to zostało także uprzednio poddane kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., VII SA/Wa 1407/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] 2013 r., [...], którą po rozpatrzeniu odwołania Z. K. uchylono w całości decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2013 r., [...] udzielającą I. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzającą już dostarczony projekt budowlany (w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego oraz nakładającą na inwestorkę obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) i umorzono postępowanie administracyjne pierwszej instancji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy.

Z kolei wyrokami z dnia 10 stycznia 2014 r., odpowiednio: VII SA/Wa 1408/13 i VII SA/Wa 1409/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] 2013 r., [...] i [...], którymi po zapoznaniu się z odwołaniami J. Z. oraz E. S. od wyżej już wskazanej decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2013 r., [...] umorzono zainicjowane przez te osoby postępowanie odwoławcze. W obu wymienionych wyrokach przedmiotem sporu była kwestia przymiotu strony J. Z. i E. S. Kontynuując postępowanie po opisanych wyżej orzeczeniach Inspektor Wojewódzki wydał opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję z dnia [...] 2014 r., [...], którą uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2013 r., [...] i w to miejsce odmówił inwestorce I. P. doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego.

W motywach decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do wskazań zawartych orzeczeniach VII SA/Wa 1408/13 oraz VII SA/Wa 1409/13. Uznał, że J. Z. oraz E. S. przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Wyjaśnił, że w konsekwencji obowiązany był rozpatrzyć merytorycznie odwołania obu wskazanych osób.

Dalej Inspektor Wojewódzki zaznaczył, że rozpatrując sprawę miał na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r., VII SA/Wa 1407/13. Organ uznał, że zaskarżoną decyzję Inspektora Powiatowego należy uchylić i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (dalej "P.b."; według wyjaśnień organu stosuje on ustawę tę w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.) orzec o odmowie doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego - lokalu usługowego (Prywatny Specjalistyczny Gabinet Lekarski) poprzez przywrócenie jego poprzedniego sposobu użytkowania na lokal mieszkalny.

Inspektor Wojewódzki stwierdził, że w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (Prywatny Specjalistyczny Gabinet Lekarski). Lokal mieszkalny nr 1, którego właścicielką jest I. K. P. powinien być użytkowany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem - jako lokal mieszkalny. Powyższa okoliczność wynika z projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego decyzjami Prezydenta Miasta [...][...] z dnia [...] 1997 r., [...] z dnia [...] 1997 r., [...] z dnia [...] 1998 r., [...] z dnia [...] 1998 r. oraz [...] z dnia [...] 1998 r. o pozwoleniu na budowę zespołu mieszkalno - usługowego łącznie z infrastrukturą techniczną zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Organ ustalił, że wedle projektu architektoniczno-budowlanego, a w szczególności rzutu lokalu nr 1 oraz rzutu I piętra, lokal nr 1 przy ul. [...] w [...] powinien być użytkowany jako mieszkalny.

Inspektor Wojewódzki stwierdził następnie, że w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym samowolna zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1999 r. wobec czego należało wdrożyć postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r., VII SA/Wa 1407/13.

Inspektor Wojewódzki przypomniał, że inwestor wykonał nałożony nań obowiązek przedłożenia projektu budowlanego dlatego Inspektor Powiatowy zakończył postępowanie legalizacyjne decyzją z dnia [...] 2013 r., [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1a oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzającą już dostarczony projekt budowlany w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na część mieszkalną oraz część usługową oraz nakładającą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Jednakże zdaniem Inspektora Wojewódzkiego zaskarżona decyzja powinna zostać wydana na podstawie P.b. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r., która zawierała odmienne brzmienie art. 71 niż obecnie. W ocenie organu odwoławczego Inspektor Powiatowy nieprawidłowo więc na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1a oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 P.b. udzielił I. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zatwierdził już dostarczony projekt budowlany w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu.

Odrębnie Inspektor Wojewódzki odniósł się do kwestii zgodności z prawem zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu. Wyjaśnił, że użytkowanie części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy jest z nim zgodne. Użytkowanie takie nie narusza warunków techniczno-budowlanych i jest zgodne z przepisami planistycznymi, tj. decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] 1996 r., [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którą budynek, w którym znajduje się lokal nr 1 ma funkcję mieszkalno - usługową i jako taki był też realizowany, a zatem zmiana lokalu mieszkalnego na usługowy nie jest sprzeczna z ustaleniami planistycznymi dla danej nieruchomości.

Wobec powyższego Inspektor Wojewódzki nie znalazł podstaw, aby wydawać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części lub określić czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz ustalić termin wykonania tych czynności (np. art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.). Stwierdził, że nie ma także podstaw, aby nakazywać wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia zaistniałego stanu do stanu zgodnego z prawem. A zatem w zaistniałej sytuacji zdaniem organu zasadnym jest skorzystanie z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. i uchylenie decyzji Inspektora Powiatowego nr [...] z dnia [...] 2013 r. oraz orzeczenie w oparciu o te przepisy o odmowie doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego - lokalu usługowego (Prywatny Specjalistyczny Gabinet Lekarski) poprzez przywrócenie jego poprzedniego sposobu użytkowania na lokal mieszkalny.

Skargę na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] 2013 r., [...] wniosła Z.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 w zw. z art. 7 i 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a.");
2. 2. K.p.a. wyrażające się w wydaniu decyzji niezawierającej merytorycznego rozstrzygnięcia i tym samym braku merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty, mające istotny wpływ na wynik sprawy i naruszające zaufanie do władzy publicznej;
3. 3. art. 15, art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. wyrażające się w nierozpoznaniu zarzutów odwołania;
4. 4. art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 K.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy;
5. 5. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wewnętrzną niespójność i brak logiki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nieodniesienie się do zarzutów odwołania, pominięcie okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy;
6. 6. art. 50 ust. 1- 5 w zw. z art. 71 ust. 1, 2 i 3 i art. 51 ust. 1 - 4 P.b. przez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
7. 7. art. 51 ust. 1 oraz 71 ust. 1 - 3 P.b. poprzez przyjęcie, iż I. P. dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego i rozpoznanie tego wniosku oraz jednocześnie niewydanie prawidłowej decyzji w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego;
8. 8. art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 P.b. przez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mimo utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu użytkowania części obiektu budowlanego;
9. 9. art. 51 ust. 1 P.b. przez wydanie decyzji niezawierającej merytorycznego rozstrzygnięcia;
10. 10. art. 51 ust. 7 P.b. przez zastosowanie go do stanu faktycznego mającego miejsce w 2000 r.

Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., VII SA/Wa 2152/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] 2014 r., [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarżąca trafnie zarzuciła, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie załatwia sprawy stwierdzonej przez organ samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że skoro z ustaleń organu wynikało, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy, to obowiązkiem organu było przeprowadzenie właściwej procedury legalizacyjnej, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej legalizującej samowolną zmianę sposobu użytkowania bądź decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego. Tymczasem organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję odmówił przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny. Odmowa nakazania jednej z form legalizacji nie jest równoznaczna z właściwym rozstrzygnięciem sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie Inspektora Wojewódzkiego dotyczące odmowy przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny spowodowało, że sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w dalszym ciągu pozostaje niezałatwiona.

Dalej Sąd podzielił ustalenia organów nadzoru budowlanego dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy, do której doszło w 1999 r. Wskazał też, że organ nadzoru prawidłowo przyjął, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. (Sąd powołał się na art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane; Dz. U. Nr 93, poz. 888).

Sąd pierwszej instancji nie miał też wątpliwości, że doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu. W obiekcie tym, przeznaczonym na cele mieszkalne, prowadzona jest działalność usługowa w zakresie ochrony zdrowia - gabinety lekarskie. Faktu zmiany sposobu użytkowania nie kwestionowała także właścicielka lokalu mieszkalnego I. P. Odnosząc się do pozostałych aspektów sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że organ orzekający w sprawie nie może jednak przystąpić do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w wypadku sprzeczności zamierzenia z przepisami zagospodarowania przestrzennego. Wniosek taki Sąd wyprowadził z treści obowiązujących w dacie dokonania samowoli przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47).

Sąd wyjaśnił, że gdyby inwestorka chciała zmienić sposób użytkowania lokalu mieszkalnego zgodnie z prawem musiałaby spełnić wymogi zawarte w treści § 10 wyżej wskazanego rozporządzenia (z przepisu tego wnikała konieczność istnienia zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał na danym terenie).

Kontynuując powyższy wątek Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wypis i wyrys z miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Śródmieście w [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 1994 r., który obowiązywał na przedmiotowym terenie w dacie dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. Ponadto akta sprawy zawierają załącznik nr 2 decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1996 r. zatytułowany "Warunki Techniczno-Organizacyjne Realizacji Inwestycji i Zagospodarowania Terenu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w 1994 r., jak i w załączniku nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta [...][...] znajdują się zapisy dotyczące lokalizacji usług centrotwórczych co najmniej w parterze budynków, od ulicy [...],[...],[...].

Według Sądu Inspektor Wojewódzki powinien więc zbadać, czy zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z ustaleniami wynikającymi z załącznika nr 2 decyzji z dnia [...] 1996 r. oraz ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie popełnienia samowoli budowlanej.

Sąd zaznaczył także, że Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] 2013 r. odmówił wydania I. P. zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Śródmieścia w [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że Inspektor Wojewódzki przedwcześnie stwierdził, że inwestycja "jest zgodna z przepisami planistycznymi", a samo usytuowanie lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku o funkcji mieszkalno-usługowej nie oznacza, że w lokalu mieszkalnym dopuszczalna jest zmiana użytkowania na lokal usługowy.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła więc z naruszeniem art. 7 i art. 77§ 1 K.p.a. ze względu na brak dostatecznego wyjaśnienia zgodności samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego z przepisami planistycznymi oraz z naruszeniem art. 51 ust 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji niezawierającej merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Inspektora Wojewódzki zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 103 ust. 1 i 2 P.b. w zw. z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r., nr 93, poz. 888) w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz.
2. 47) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do badania zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał na danym terenie, podczas gdy orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w czasie likwidacji samowoli budowlanej, a więc orzekania przez organ administracji;
3. 2. art. 51 ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy decyzja odmawiająca nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nie jest decyzją merytoryczną, podczas gdy z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów ani do nakazania inwestorowi wykonania określonych robót budowlanych. Nie ma też podstaw do podejmowania czynności, gdyż materiał dowodowy zebrany w sprawie wskakuje na prawidłowość dokonanej zmiany sposobu użytkowania (zgodnie z treścią art. 51 P.b. o treści obowiązującej przed 2004 r.). Natomiast decyzja organu odwoławczego stanowi odpowiedź na wniosek złożony przez Z. K., stanowiący podstawę wszczęcia prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na cele usługowe.

Niezależnie Inspektor Wojewódzki zarzucił także naruszenie:

1. 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – uw. NSA) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 P.b. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi Z. K. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz wystąpił o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Jako ewentualny Inspektor Wojewódzki zgłosił także wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Inspektor Wojewódzki zauważył, że zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do badania zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał na danym terenie w dacie dokonania samowoli budowlanej. Inspektor Wojewódzki wskazał, że jego zdaniem stanowisko to jest nie do przyjęcia. W uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy dokonywaniu legalizacji samowoli budowlanej – jaką bezwzględnie jest również zmiana sposobu użytkowania – zasadnym jest badanie czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w czasie likwidacji samowoli, a więc orzekania przez organ administracji publicznej.

Natomiast tylko w określonych sytuacjach, przedstawionych w tej uchwale należy brać również pod uwagę przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące na danym terenie w okresie wcześniejszym. Organ przyznał, że uchwała II OPS 2/13 dotyczy art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.), opowiedział się jednak za koniecznością jej zastosowania w sprawie.

Dalej organ wyjaśnił, że art. 103 ust. 2 P.b. umożliwia jedynie stosowanie art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. do likwidacji samowoli budowlanej powstałej przed 1995 r. Przepis ten nie przedłuża możliwości stosowania przepisów w rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r.

Wreszcie Inspektor Wojewódzki zaznaczył, że gabinet lekarski będący przedmiotem postępowania nie jest jedynym odosobnionym lokalem usługowym, który posiada wejście od ulicy [...] w [...].

Odnosząc się do uwag Sądu co do sentencji zaskarżonej decyzji administracyjnej Inspektor Wojewódzki wskazał, że Sąd również w tym zakresie dokonał błędnej wykładni art. 51 ust. 1 P.b. Przyjął bowiem, że w stanie faktycznym sprawy decyzja odmawiająca nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nie jest decyzją merytoryczną. Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że organy nadzory budowlanego prowadzące postępowanie wdrożyły postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50 i 51 P.b. obowiązujące przed 2004 r. W toku kontynuowanego postępowania legalizacyjnego został dostarczony przez inwestorkę projekt budowlany w zakresie zmiany sposobu użytkowania, który został oceniony w ramach zebranego materiału dowodowego w oparciu o zasady zawarte w K.p.a. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że użytkowanie części obiektu budowlanego, lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (Prywatny Specjalistyczny Gabinet Lekarski) położony na I piętrze budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], na działkach o nr ew. [...] i [...] (lokal mieszkalny nr 1 od strony ulicy [...]), należący do I. K. P. jest zgodne z prawem, to jest nie narusza warunków techniczno-budowlanych oraz jest zgodna z przepisami planistycznymi – decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalej organ przytoczył wywód przedstawiony uprzednio w decyzji podkreślając, że w sprawie nie było podstaw, aby wydawać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót, bądź przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części lub określić czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz ustalić termin wykonania tych czynności. Nie było także podstaw, aby nakazywać wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia zaistniałego stanu do stanu zgodnego z prawem. Tak więc organ nie miał prawnej możliwości wydania jakiejkolwiek decyzji o treści wynikającej z przepisu.

Natomiast w zaistniałej sytuacji zasadnym było skorzystanie z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) i orzeczenie o odmowie doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego

Motywując naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Inspektor Wojewódzki stwierdził, że wskazania Sądu pierwszej instancji są niezgodne z prawem i okolicznościami sprawy. Wytyczne Sądu co do dalszego postępowania wydają się być pozbawione podstaw, albowiem organ przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami i rozpoznał sprawę w jej całokształcie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Z. K. domagając się jej oddalenia w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 in fine P.p.s.a.). Zaznaczyć przy tym jednocześnie należy, że jego uzasadnienie okazało się w części nieprawidłowe i wymagało korekty.

Przed przystąpieniem do przedstawienia motywów niniejszego wyroku w pierwszej kolejności konieczne jest przedstawienie uwarunkowań prawnych, w kontekście których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolował legalność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r., [...] ([...]).

Dla przejrzystości wywodu Naczelny Sąd Administracyjny sprecyzuje także stanowiska stron, uwypuklając istotę wynikłego w sprawie sporu.

Wyżej wymieniona decyzja z dnia [...] 2014 r. wydana została w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 w zw. z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosowano przy tym wskazane przepisy według brzmienia obowiązującego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888).

Art. 2 ust. 3 powołanej nowelizacji stanowi, że: "art. 71a Prawa budowlanego [wprowadzającego nowy, odmienny tryb legalizacji samowoli użytkowej – uw. NSA] nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe".

Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń faktycznych do samowolnej zmiany sposobu użytkowania w lokalu nr 1 w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w [...] doszło w 1999 r., a więc z całą pewnością do legalizacji tej samowoli należało stosować art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r. Konieczność stosowania tego przepisu potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym uprzednio w niniejszej sprawie wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., VII SA/Wa 1407/13. Wskazanie zawarte w tym wyroku wiąże organy jak i sąd administracyjny w oparciu o art. 153 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego [w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r.] "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Z kolei zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego [w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.] "przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1. 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2. 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, lub
3. 3) nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".

Przechodząc do okoliczności faktycznych wynikających z akt administracyjnych wskazać należy, że przeciwnie do przedstawionych wyżej wyjaśnień, w początkowej fazie sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł swoją decyzję z dnia [...] 2013 r. na art. 51 Prawa budowlanego w [nowym[ brzmieniu aktualnym w dacie jej wydania. W jej podstawie wskazano bowiem m.in. na art. 51 ust. 4 oraz art. 55 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a więc przepisy, które nie są adekwatne do sprawy ze względu na reguły intertemporalne (należało oprzeć się na przepisach w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.).

Z powyższym sposobem załatwienia sprawy całkowicie nie zgodził się Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ ten – ujmując to w uproszczeniu – przyznał, iż w 1999 r. doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...] w [...], ale jednocześnie uznał, że owa samowola pozostaje w zgodności z obowiązującym prawem, stąd nie znalazł podstaw do nałożenia na inwestorkę żadnego z obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 P.b.

Jednocześnie organ odwoławczy odwołał się do treści wiążącego go wyroku VII SA/Wa 1407/13 sugerując, że w świetle jego treści niedopuszczalne byłoby umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Z tych względów Inspektor Wojewódzki uznał za konieczne uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i w to miejsce zakończenie postepowania decyzją "o odmowie doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego – lokalu mieszkalnego [...], należącego do K. P., poprzez przywrócenie jego poprzedniego sposobu użytkowania".

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi Z. K. – zgodził się z częścią rozważań Inspektora Wojewódzkiego dotyczących: zagadnień prawnych (konieczność stosowania przepisów art. 71 według brzmienia sprzed 30 maja 2014 r.) jak i kwestii faktycznych (zwłaszcza dotyczących faktu zaistnienia samowoli użytkowej; cyt.: "W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W obiekcie tym, przeznaczonym na cele mieszkalne, prowadzona jest działalność usługowa w zakresie ochrony zdrowia - gabinety lekarskie. Faktu zmiany sposobu użytkowania nie kwestionowała także właścicielka lokalu mieszkalnego I. P.").

Sąd wymienił natomiast dwie okoliczności, która skłoniły go do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Po pierwsze, zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego "nie załatwia sprawy stwierdzonej przez organ samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego". W uzasadnieniu wyroku wskazano, że "odmowa nakazania jednej z form legalizacji nie jest równoznaczna z właściwym rozstrzygnięciem sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy". Sąd stwierdził, że "skoro z ustaleń organu wynikało, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy to obowiązkiem organu było przeprowadzenie właściwej procedury legalizacyjnej, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej legalizującej samowolną zmianę sposobu użytkowania bądź decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego".

Drugim powodem uchylenia decyzji Inspektora Wojewódzkiego przez Sąd było stwierdzenie, że organ niedostatecznie wyjaśnił sprawę pod kątem zgodności zmiany sposobu użytkowania z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że w dacie dokonania samowoli użytkowej (1999 r.) obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47), które wymagało, aby zmiana sposobu użytkowania pozostawała w zgodności z przepisami planistycznymi (§ 10). Wskazując na to rozporządzenie Sąd doszedł więc do wniosku, że także obecnie organy – prowadząc postępowanie naprawcze dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...] w [...] – powinny baczyć na to, czy zmiana ta pozostaje w zgodności z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Sąd poddał pod wątpliwość zgodność weryfikowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...] w [...] z przepisami planistycznymi.

W skardze kasacyjnej Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 P.b. przez błędną wykładnię. Jego zdaniem Sąd nietrafnie przyjął, że decyzja odmawiająca nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nie jest decyzją merytoryczną. Dodał, że z akt sprawy wynika, iż organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów, ani do nakazania inwestorowi wykonania określonych robót budowlanych; co więcej – decyzja organu odwoławczego stanowi odpowiedź na wniosek złożony przez Z. K., stanowiący podstawę wszczęcia prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko Inspektora Wojewódzkiego nie jest trafne, zastrzegając przy tym, że budzi wątpliwości również pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z którym skarżący kasacyjnie polemizuje. Sąd pierwszej instancji bowiem bezwarunkowo podważył prawidłowość sposobu załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, jednakże sam w swych wskazaniach nie zaproponował jakie rozstrzygnięcie należało wydać – zwłaszcza na wypadek, gdyby rozważana w sprawie zmiana sposobu użytkowania okazała się zgodna z prawem.

Zwrócić należy uwagę, że we wiążących wskazaniach zawartych w prawomocnym wyroku VII SA/Wa 1407/13 wskazano, iż "Uznanie [...], że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. było możliwe jedynie w sytuacji gdyby ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu". W świetle takiej treści wyroku stwierdzenie, iż doszło do samowoli użytkowej wykluczało wydanie decyzji umarzającej postępowanie.

Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 1407/13 Sąd nie przesądził jakiego rodzaju rozstrzygnięcie powinien wydać organ na wypadek uznania, że zaistniała samowola nie narusza prawa. Sąd wykluczył jedynie możliwość oparcia decyzji na art. 51 ust. 1a oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 P.b., natomiast co do stosowania art. 51 ust. 4 P.b., jak wynika z całości uzasadnienia wyroku (przez zestawienie sprawozdanego stanowiska organu i rozważań merytorycznych), Sąd wyraził pogląd, że w sprawie nie było miejsca na wydanie decyzji w części obejmującej pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. (Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje, że powoływanie w sprawie art. 51 ust. 4 P.b. było nieprecyzyjne, gdyż przed nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane należało raczej czynić rozważania w kontekście art. 51 ust. 3 P.b. – uw. NSA)

Ustosunkowując się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 71 ust. 3 P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. przewidywał, iż do samowoli użytkowej stosować należało odpowiednio art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 P.b. Ustawodawca odwołał się do całej treści art. 50 i 51 P.b., a więc także należało rozważyć stosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.) dopuszczenie się przez inwestora działań w jednej z postaci wymienionych w art. 50 ust. 1 P.b. (wówczas chodziło m.in. o realizację robót "bez pozwolenia na budowę" lub "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę") pozwalało organowi nadzoru na nałożenie obowiązku "sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych".

Odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.) do samowoli użytkowej oznacza, że w myśl tego przepisu (w związku z art. 71 ust. 3 P.b.) zatwierdzeniu podlegała dokumentacja przedkładana przez inwestora na potrzeby pozwolenia na użytkowanie. Ta z kolei obejmowała (według przepisów wykonawczych uzupełniających art. 71 i 72 P.b. obowiązujących w dacie 30 maja 2004 r.) dokumenty projektowe wraz z uzgodnieniami opisanymi w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz.U. 2003 r. Nr 120, poz. 1131).

Dalej art. 51 ust. 3 P.b. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.) przewidywał możliwość wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Tenże przepis stosowano jednak również odpowiednio do robót wykonanych (art. 51 ust. 5 P.b.), z zaznaczeniem, że w takim przypadku pozwolenia na wznowienie robót nie wydawano. Oznacza to, że w takim przypadku wystarczyło zakończyć postępowanie decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Przenosząc powyższe na grunt postępowania w sprawie samowoli użytkowej (art. 71 ust. 3 P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.) uznać należy, że w przypadku stwierdzenia, iż takiej samowoli dokonano, należy zobowiązać inwestora do przedłożenia wymaganej dokumentacji projektowej dotyczącej zmiany sposobu użytkowania w myśl odpowiednio stosowanego art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a w przypadku, gdyby okazało się, że zmiana sposobu użytkowania w świetle owej dokumentacji odpowiada prawu, należy wydać decyzję o zatwierdzeniu dokumentacji projektowej w sprawie zmiany sposobu użytkowania (w myśl odpowiednio stosowanego art. 51 ust. 3 i 4 P.b.) (podobnie zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2007 r., II SA/Gl 54/07 oraz oddalający skargę kasacyjną od niego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2008 r., II OSK 831/08).

Dopowiedzieć należy, że w przypadku stwierdzenia, iż zmiana sposobu użytkowania narusza prawo, zajdzie oczywiście podstawa do wydania innych stosownych rozstrzygnięć (zob. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 in fine P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.).

Mając na uwadze przedstawione rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma więc racji Inspektor Wojewódzki, twierdząc, że w niniejszej sprawie decyzja obejmująca "odmowę doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego" jest decyzją adekwatną do prowadzonego postępowania. Decyzja z dnia [...] 2014 r., [...] podlegała więc uchyleniu, a rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 maja 2015 r., VII SA/Wa 2152/14 uznać należało za odpowiadające prawu (w rozumieniu art. 184 P.p.s.a.).

Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy także naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd błędnie przyjął, iż nie wyjaśniono kwestii zgodności zmiany użytkowania lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...] w [...] w kontekście przepisów planistycznych (zob. s. 6 skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut Inspektora Wojewódzkiego jest trafny, z zastrzeżeniem jednak, iż nie czyni on skargi kasacyjnej skuteczną (jak wskazano, zaskarżony wyrok w swej sentencji okazał się trafny).

Rację ma skarżący kasacyjnie organ, iż w kontekście materiału sprawy, to jest:

1. – miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Śródmieście w [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 1994 r, który obowiązywał na przedmiotowym terenie w dacie dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego oraz
2. – załącznika do nr 2 do decyzji z dnia [...] 1996 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu [dla zabudowy mieszkalno-usługowej przy ul. [...],[...],[...] wraz z [...]] w budynku przy ul. [...] nie ma wątpliwości, że dopuszczalne jest przeznaczenie lokalu nr 1 na cele usługowe.

Wbrew sugestii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest tak, że usługi w tym budynku mogą być zlokalizowane tylko w parterze. W planie wyraźnie wskazano, że dla terenu C.3.9 preferuje się "Promocję działalności usługowej wyróżniającej Stare Miasto". W analizowanym planie, a także w warunkach zabudowy zaznaczono też, iż na przedmiotowym obszarze należy wprowadzić usługi centrotwórcze "co najmniej w parterze, od ul. [...],[...],[...]". Innymi słowy, w budynku objętym postępowaniem w wydanych decyzjach usługi promuje się, wskazując na konieczność wprowadzenia ich "co najmniej" do lokali w parterach. Z takich przepisów planu i decyzji nie wynika więc zakaz lokalizowania usług w innych lokalach. Zaprowadzony przez inwestorkę sposób użytkowania lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...] w [...] jest zatem zgodny z przepisami planistycznymi.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za skuteczne. Zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz.

47) sformułowany został przede wszystkim w kontrze do argumentu Sądu dotyczącego stosowania § 10 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. Zauważyć jednak należy, że przepis ten Sąd powołał jedynie pomocniczo i tylko na poparcie tezy, że zmiana sposobu użytkowania generalnie wymaga badania w kontekście przepisów planistycznych. Z kolei art. 103 ust. 1 i 2 P.b. w ogóle nie miał w sprawie zastosowania. Wreszcie z kontekstu sprawy nie wynika, iżby ujawniały się pomiędzy skarżącym kasacyjnie organem a Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie różnice poglądów co do sposobu stosowania art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., nr 93, poz. 888).

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ motywuje go tylko jednym argumentem, że "sformułowano [w wyroku] zalecenia niezgodne z prawem i okolicznościami sprawy". Można więc stwierdzić, że w istocie Inspektor Wojewódzki mylnie łączy kwestię naruszenia przepisów procesowych dotyczących samego obowiązku formułowania w wyroku zaleceń z kwestią związaną z określeniem merytorycznej treści tych zaleceń. Zarzuty dotyczące merytorycznej treści zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku łączyć należy z przepisami materialnoprawnymi rozpatrywanymi przez sąd administracyjny odnoszącymi się do kontrolowanej sprawy. O naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. można natomiast mówić jedynie, gdy w wyroku zaleceń nie zawarto lub okazałyby się one lakoniczne albo wzajemnie sprzeczne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiada prawu.