Uzasadnienie
- I. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
- 1. Po dwukrotnym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda Świętokrzyski po rozpoznania odwołania C. P. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. S. i M. B. – PPHU "M." w S. pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowego z instalacjami zewnętrznymi.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że sprawa dotyczy wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę opisanego wyżej budynku handlowo-usługowego, przy czym wniosek w tym zakresie złożył C. P. – jako właściciel sąsiedniej działki – uzasadniając go tym, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.
Organ II instancji uznał, że Starosta S. prawidłowo wydał, na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., postanowienie z dnia [...] marca 2009 r. o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie i przeprowadził postępowanie wyjaśniające w myśl przepisu art. 149 § 2 K.p.a., badając merytorycznie, czy zachodzą rzeczywiste przesłanki do wznowienia postępowania. W pierwszej kolejności organ I instancji dokonał ustaleń, czy C. P. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty S. z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tym zakresie powołał się na art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym – stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.
Jeżeli z przepisów wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania lub zabudowy sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a jej właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu, zarządcy nieruchomości) przysługuje prawo strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że niniejsza inwestycja usytuowana jest na działce o nr [...], położonej w S. przy ul. Wiejskiej w odległości 12 m od granicy działki nr [...], której współwłaścicielem jest C. P. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polega na budowie budynku handlowo-usługowego, w którym mieścić się będzie punkt usługowo-handlowy zakładu pogrzebowego – tego rodzaju działalność, jak wynika z ustaleń organu I instancji – nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Z prawidłowych ustaleń organu I instancji wynika, iż usytuowanie wszystkich projektowanych obiektów, których dotyczy decyzja Starosty S. z dnia [...] października 2006 r., tj. budynku handlowo-usługowego, miejsc postojowych, zbiornika na nieczystości płynne (szamba) i zbiornika gazu płynnego propan-butan nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z analizy tej jednoznacznie wynika, że usytuowanie projektowanych obiektów nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego.
Skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa, które w jakikolwiek sposób powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu jego działki, a zatem legitymuje się on jedynie interesem faktycznym. Działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a zatem w myśl art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, C. P. nie jest stroną w sprawie wydania T. S. i M. B. pozwolenia na budowę.
- 2. Skargę na wyżej wymienioną decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach C. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wskazał, że organy administracji naruszyły prawo poprzez wydanie pozwolenia na budowę zakładu pogrzebowego, gdyż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren, na którym ma powstać inwestycja przeznaczony jest pod budowę domków jednorodzinnych i ewentualnie nieuciążliwe usługi, do których nie można zaliczyć zakładu pogrzebowego. Nadto, organy naruszyły przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, gdyż wydanie pozwolenia na budowę narusza uzasadniony interes osób trzecich, bowiem sąsiedztwo zakładu pogrzebowego znacznie obniży wartość działki i ograniczy korzystanie z niej. Lokalizacja zakładu pogrzebowego spowodowała, że obecnie działka C. P. nie przedstawia żadnej wartości, a co więcej, ze względu na charakter prowadzonej działalności, będzie negatywnie wpływać na życie skarżącego i jego rodziny.
- 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji.
- 4. Wyrokiem z dnia 11 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Starosta S. postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] października 2006 r., a następnie wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a.
Co do stanowiska, czy C. P. przysługuje przymiot strony postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko organu, który wykazał, że działka będąca jego własnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, a skarżący w żaden sposób nie wykazał, że planowana budowa w sąsiedztwie jego działki spowoduje ograniczenie w swobodnym korzystaniu z należącej do niego nieruchomości.
W ocenie Sądu podnoszone przez skarżącego argumenty, że planowana budowa obniży wartość jego nieruchomości z uwagi na sąsiedztwo zakładu pogrzebowego i wywrze negatywny wpływ na życie jego rodziny są niczym innym jak istnieniem interesu faktycznego, który w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 kpa nie uprawniają skarżącego do przyznania mu przymiotu strony.
Organy administracji prawidłowo przyjęły, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, co w konsekwencji spowodowało konieczność odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2006 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.
5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. P. W wyrokowi zarzucił naruszenie art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a. poprzez niezwiązanie się oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. Sąd uznał, że nie można odmówić osobie, która uważa się za stronę możliwości wykazania swojego interesu prawnego. Nadto, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu zgodności z prawem wydanego pozwolenia na budowę, podczas gdy teren planowanej inwestycji zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony na budownictwo jednorodzinne i usługi nieuciążliwe dla otoczenia. Zarzucił również naruszenie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niezbadanie usytuowania planowanej inwestycji zakładu pogrzebowego w stosunku do działki skarżącego, w kontekście odpowiedniego naświetlenia pomieszczeń mieszkalnych jego budynku mieszkalnego.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę nie wziął pod uwagę stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2009 r., który uznał, że został naruszony art. 149 § 3 K.p.a. Skład orzekający NSA uznał bowiem, że nie można w drodze odmowy wszczęcia postępowania odmówić osobie, która za stronę się uważa możliwości wykazania jej interesu prawnego.
Pozwolenie na budowę z dnia 31 października 2006 r. dotyczy obiektu pozostającego w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który na przedmiotowym terenie przewiduje budownictwo jednorodzinne i usługi nieuciążliwe. Przedmiotowa inwestycja – usługi pogrzebowe mają charakter usług uciążliwych dla otoczenia.
- II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
1. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, mimo że zwrócił na to uwagę sąd kasacyjny przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, że jej przedmiotem jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną – pozwalającą na budowę a nie wydanie tego pozwolenia.
Zarzuty naruszenia przepisów wymienionych w pkt 2 skargi kasacyjnej byłyby stosowne w tym drugim postępowaniu i to wyłącznie w sytuacji, w której dopuszczono by skarżącego do udziału w sprawie w charakterze strony.
2. Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a., pomijając jego niefortunne ("niezwiązanie się oceną") sformułowanie. W poprzednim wyroku (z dnia 6 stycznia 2009 r.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność zapewnienia osobie uważające się za stronę możliwość wykazania tego przymiotu, co uzależnione jest od tego czy danej osobie przysługuje "interes prawny".
Tej właśnie kwestii (i tylko tej) poświęcone było ponowne postępowanie administracyjne prowadzące do ustalenia, że "interes" skarżącego ma "faktyczny" a nie "prawny" charakter.
Wbrew poglądowi skarżącego w uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku nie ma stwierdzenia, że skarżącemu przysługuje przymiot strony, w znaczeniu materialnoprawnym, którym byłby związany Sąd I instancji.
Możliwość wykazania takiego przymiotu została skarżącemu zapewniona.
- 3. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 5-7) Sąd szczegółowo wyjaśnił kwestie interesu skarżącego w aspekcie art. 28 ust. 2 – Prawa budowlanego w tym kwestie "obszaru oddziaływania obiektu".
Zamieszczonej tam argumentacji skarżący przeciwstawił jedynie własny pogląd, co do uciążliwości usług pogrzebowych dla otoczenia. Pogląd ten nie został wsparty żadnym przepisem, z którego mógłby być wyprowadzony. Samo przekonanie skarżącego nie ma waloru prawnego. Nie wymaga zatem wykazywania jego wadliwości poprzez ponowne przytaczanie przepisów wyczerpująco omówionych przez Sąd I instancji. Nie bez znaczenie są tu przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który działalności prowadzonej w punkcie usługowo-handlowym zakładu pogrzebowego nie zalicza do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych dotyczących charakteru obiektu i zgodności pozwolenia na budowę z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnienie wyroku nie koresponduje z zarzutem, którego istota sprowadza się do niewłaściwego zrekonstruowania przez Sąd treści normy prawnej.
4. Nie mając przymiotu strony z uwagi na brak interesu prawnego, skarżący nie może uruchomić kontroli sądowej w kwestiach dotyczących prawidłowości decyzji ostatecznej w świetle Prawa budowlanego. Nie zachodzi zatem potrzeba odniesienia się do dwóch ostatnich zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.