Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 301/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi J. D., uchylił zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] oraz decyzję z dnia [...] października 2006 r., znak: [...].
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia [...] października 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. udzielił R. P. i G. P. pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego samowolnie w 1992 r. trzykomorowego osadnika bezodpływowego na działce nr [...] w S.. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. organ ten umorzył postępowanie w sprawie oceny stanu technicznego ww. osadnika.
Od powyższej decyzji J. D. złożył odwołanie, jednakże Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. umorzył postępowanie odwoławcze, podnosząc, że odwołujący się, będąc właścicielem posesji leżącej po przeciwnej stronie ul. [...] w S., nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniach dotyczących legalności powstania osadnika na ścieki, jego szczelności i stanu technicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę J. D., uznając, że istotne znaczenie ma treść zapadłego wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 217/04, uwzględniającego wcześniejszą skargę J. D.. W tamtej sprawie sąd administracyjny przesądził, że skarżący ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Ponadto Sąd z urzędu dopatrzył się podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB w P. z dnia [...] listopada 2006 r. i z dnia [...] października 2006 r. Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z wytycznymi zawartymi w opisanym wyroku Sądu z dnia 28 października 2005 r., dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było ustalenie legalności dobudowania dwóch dodatkowych komór na nieczystości ciekłe do istniejącego wcześniej na posesji R. P. jednokomorowego zbiornika. Jak bowiem ustalił organ pierwszej instancji, inwestycję zrealizowano samowolnie w 1992 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Warunkiem użytkowania spornego osadnika była jego legalizacja na podstawie przepisów ww. ustawy, a uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wymagało uprzedniego stwierdzenia zdatności do użytkowania zgodnie z art. 42 tej ustawy, po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ustawy i wyjaśnieniu, czy nie zachodzi konieczność dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w celu jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w trybie art.
40. Stąd też, w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt zrealizowano samowolnie, ocena jego stanu technicznego oraz zgodności budowy z przepisami, winna nastąpić w oparciu o normy techniczno-budowlane, obowiązujące w dacie budowy, tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Brak jest natomiast podstaw do stosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 55 i art. 59 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Sąd pierwszej instancji zauważył, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie opisanego osadnika nie została doręczona skarżącemu, czym pozbawiono go możliwości obrony praw. W tej sytuacji pominięcie skarżącego podpada pod przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a jej stwierdzenie obligowało Sąd do uchylenia z urzędu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2006 r. Skoro zaś w oparciu o tę decyzję została wydana kolejna decyzja o umorzeniu postępowania w zakresie stanu technicznego obiektu, to niezbędne było również uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2006 r.
Od powyższego wyroku J. D. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Jako podstawy zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazano naruszenie następujących przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.):
- – art. 106 § 3 poprzez niewyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych z zarzutem skarżącego o dobudowaniu do istniejącego osadnika dwóch dodatkowych komór przed 1995 r.;
- – art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 poprzez niedokonanie kontroli przez Sąd pierwszej instancji co do legalności działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., niezależnie od zarzutów skargi i w granicach danej sprawy, co spowodowało faktyczne nierozpoznanie sprawy;
- – art. 141 § 4 zdanie drugie, poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjęciu, że dobudowanie do istniejącego osadnika dwóch dodatkowych komór miało miejsce w 1992 r., podczas gdy nastąpiło to najwcześniej w 1995 r.;
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku naruszenia przez organ administracji publicznej ww. przepisów K.p.a.
Jako zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiono niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 55, art. 57 i art. 59 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego z 1994 r., bowiem w ocenie skarżącego legalizacja samowoli budowlanej winna się odbyć w oparciu o te właśnie przepisy.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono nadto, iż uzasadniając orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał częściowo niewłaściwej oceny prawnej i niewłaściwie, po myśli art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazał dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego, które miałoby polegać na legalizacji samowolnie dobudowanych dwóch komór do istniejącego osadnika w trybie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., przeprowadzonej z udziałem stron ustalanych na podstawie art. 28 K.p.a.
Skarżący wskazał, że mimo uwzględnienia jego skargi przez Sąd pierwszej instancji, ma interes prawny w zaskarżeniu tego wyroku, bowiem sprawa, która go dotyczy, została "rozczłonkowana" na kilka postępowań. Gdyby natomiast postępowanie zostało załatwione "kompleksowo" w jednym postępowaniu, to skarżącemu nie tylko byłoby łatwiej w nim uczestniczyć, ale ponosiłby mniejsze koszty związane z jego udziałem w tej sprawie.
W związku z powyższym skarżący podniósł, iż Sąd pierwszej instancji naruszył nie tylko wskazane wcześniej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1 i art. 64 § 4 K.p.a., ale też art. 12 § 1 K.p.a., przez to, że nie stwierdził ewidentnego naruszenia przez PINB w P. ww. przepisów K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. To zaś oznacza, że sąd ten nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Nie może też zarzutów tych domniemywać.
Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw, a to głównie z tego względu, że wnoszący skargę kasacyjną usiłuje zakwestionować dokonane w sprawie ustalenie stanu faktycznego, nie wskazując w tej mierze stosownych przepisów postępowania, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Za takie nie mogą być bowiem uznane zarzuty naruszenia art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako że przepis tego artykułu nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (podobnie wyrok NSA z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt FSK 1186/04, niepubl.). W kontekście tych stwierdzeń zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (prawa budowlanego), jako że zastosowanie lub niezastosowanie tych przepisów pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy.
Brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny naruszenia prawa materialnego (podobnie w wyrokach NSA z dnia 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt FSK 692/04, niepubl. i z dnia 13 października 2004 r. sygn. akt 548/04, niepubl.). Co prawda w skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale aby mógł on stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej winien wykazywać, że uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, ze względu na to, że jest lakoniczne, ogólnikowe czy nie zawiera wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania, tymczasem takich zarzutów zaskarżonemu orzeczeniu zasadnie postawić nie można. Co do zaś zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ww. ustawy w związku z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 K.p.a. zarzut ten traci na znaczeniu w sytuacji, gdy skarżący miał możliwość obrony swoich interesów zarówno we wcześniejszych postępowaniach administracyjnych jak i postępowaniu sądowym.
Wreszcie zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sformułowaniu przytoczonym w skardze kasacyjnej (faktyczne nierozpoznanie sprawy), jako że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sprawa została niewątpliwie rozpoznana, zaś oczekiwanie, że Sąd pierwszej instancji nakaże w uzasadnieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia załatwienie przedmiotowego sporu sąsiedzkiego w sposób nie absorbujący czasu i wysiłku skarżącego, aczkolwiek zrozumiałe, to nie może być uznane za wystarczającą przesłankę uwzględnienia skargi kasacyjnej, tym bardziej że zaskarżony wyrok jest korzystny dla wnoszącego skargę kasacyjną.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.