Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2987/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. i M. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu wniosku M. G. i M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. l. dz. [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...], budynek dawnego kościoła braci morawskich, usytuowany przy ul. [...] w Ł., utrzymał w mocy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu organ podał, że Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...]lutego 2008 r., wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...], budynek dawnego kościoła braci morawskich (odłam anabaptystów), położony na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb P-19, przy ul. [...]w Ł. Od decyzji tej odwołali się M. G. i M. G. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymał w mocy ww. decyzję.
Skarga na ostateczną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 68/10.
Rozpoznając wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. organ uznał, iż skontrolowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodności z prawem tej decyzji stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Wyjaśnił, że sąd administracyjny z urzędu bierze pod uwagę kwalifikowaną wadliwość decyzji, co stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności. Z tego względu po wydaniu wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż oznaczałoby to podważanie ustaleń dokonanych przez sąd. Wskazując na powyższe organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] października 2014 r. wnieśli M. G. i M. G. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym, mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.
Rozpoznając wniosek o wszczęcie takiego postępowania organ wstępnie bada kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu, czy Sądu w trybie stwierdzenia nieważności.
W niniejszej sprawie skarżący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r., którą wpisano do rejestru zabytków budynek dawnego kościoła braci morawskich przy ul. [...] w Ł. Kluczowe dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia było stwierdzenie przez organ, że decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 68/10 oddalił skargę M. G. i M. G. na tę decyzję. Okoliczność ta, jak niewadliwie uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. z przyczyn przedmiotowych. Zagadnienia tego dotyczy powołana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.
W motywach uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano również, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że podnoszone przez skarżących naruszenie ich prawa własności (art. 140 k.c.) poprzez wpis obiektu do rejestru zabytków nie może być uznany za nową podstawę nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., której Sąd kontrolując tę decyzję nie wziął pod uwagę. Z istoty uregulowań zawartych w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynikają pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Ustawodawca przyznaje jednak właścicielowi zabytku również pewne uprawnienia. I tak, na podstawie art. 73 cyt. ustawy osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku.
Niezależnie od powyższego sąd administracyjny kontrolując decyzję, stosownie do art. 134 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a nadto ma obowiązek z urzędu stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Oznacza to, że sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury.
Sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1–7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. G.i M. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy skarga ta zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy dopuściły się naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- – art. 7, 8 oraz art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy z powodu nierozpatrzenia sprawy wnikliwie w oparciu o całokształt materiału dowodowego i niedokonaniu jego wszechstronnej oceny, gdy nie przeprowadzono dokładnej analizy problematycznych kwestii, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,
- – art. 8 k.p.a. – naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez wydanie wyroku odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, w której chronione przez Konstytucję RP prawo własności zostało ograniczone w drodze arbitralnej decyzji administracyjnej.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez naruszenie art. 7, 8 oraz art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wywiódł granice rozpoznania sprawy. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Sąd obowiązany jest przeprowadzić kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Rodzaj naruszeń przepisów prawa będący podstawą do uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie reguluje art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".
Sąd obowiązany jest kontrolując zgodność z prawem ustalić, czy decyzja nie została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa uzasadniającym zastosowanie sankcji nieważności. Określenie w skardze żądania zastosowania środka prawnego uchylenia decyzji nie wiąże sądu, który obowiązany jest zastosować środek odpowiedni do rodzaju naruszenia przepisów prawa. Zmiana żądania z żądania uchylenia na żądanie stwierdzenia nieważności nie podważa powagi rzeczy osądzonej. Organy administracji publicznej nie są właściwe do podważenia mocy prawomocnego orzeczenia sądowego, które stwierdza zgodność z prawem decyzji. Nie ma zatem podstaw do podważenia obowiązywania w sprawie powagi rzeczy osądzonej skoro żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zostało skierowane do decyzji, która była przedmiotem kontroli i ponownego orzeczenia sądu o zgodności z przepisami prawa.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego w celu ponownego rozpoznania sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja została wydana z ciężkim naruszeniem przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy Kodeksu cywilnego mają przy tym zastosowanie tylko w razie gdy przepis prawa materialnego do stosowania tych przepisów odsyła. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo ustalił, że decyzja objęta żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności była poddana kontroli zgodności z prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które zakończyło się prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę ze względu na brak podstaw do zastosowania środków prawnych uregulowanych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłącza to dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Sąd prawidłowo nie zarzucił w tym zakresie naruszenia przepisów prawa przez zaskarżone postanowienie.
Nie został naruszony art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ochrona prawa własności nie podlega bezwzględnej ochronie, skoro powołane przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej takie działania dopuszczają.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.