Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., VII SA/Wa 382/18, oddalił skargę M. B. i M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 1 grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 30 września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) nakazał E. W. i M. W., w związku z wykonanymi robotami budowlanymi polegającymi na przebudowie oficyny na mieszkanie wraz z przyłączem wod.-kan., na terenie działek przy ul. [...] w T., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę Starosty T. z 25 marca 2016 r., przedłożyć w terminie do 31 grudnia 2016 r. projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z wymaganą opinią konserwatorską dotyczącą przedmiotowych robót budowlanych.
Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 30 września 2016 r., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z 13 października 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Odwołanie od tej decyzji wniosły skarżące.
Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję WINB.
Skargę na decyzję GINB wniosły M. B. i M. M., żądając uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WINB z 13 października 2017 r. i stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 30 września 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesiona skargę.
Zdaniem Sądu, nie można zarzucić PINB wydania decyzji z 30 września 2016 r. z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.). Skoro czynności kontrolne tego organu wykazały prowadzenie robót niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, prawidłowo uruchomił postępowanie naprawcze określone w art. 50-51 p.b. Mógł przy tym przyjąć, że w sposób istotny odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę poprzez wykonanie robót nieuzgodnionych z organem konserwatorskim. Jednocześnie orzekł w sposób uzależniający dalsze czynności dotyczące prowadzonej inwestycji m. in. od stanowiska organu konserwatorskiego. W takich warunkach nie sposób, w ocenie Sądu, zarzucić temu organowi ani wydania orzeczenia dotkniętego wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani inną uregulowaną w art. 156 § 1. Z tych też powodów Sąd nie podzielił zarzutów skargi, wskazujących na naruszenie ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez jego niezastosowanie, czy też przepisów art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Co do zarzutów sformułowanych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej Sąd stwierdził natomiast, że o tyle są one niezasadne, iż okoliczności, w oparciu o które je sformułowano (związane z objęciem obiektu ochroną konserwatorską), zostały uwzględnione przez PINB przy wydawaniu weryfikowanej decyzji i to z ich uwzględnieniem uznano, że zachodzi podstawa do wydania orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Biorąc zaś pod uwagę relację pomiędzy przepisami Prawa budowlanego i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazującą na współstosowanie tych ustaw, nie sposób przyjąć, aby okoliczności niniejszej sprawy "niejako" wyłączały kompetencję organu nadzoru budowlanego do wydania orzeczenia "naprawczego" na rzecz organu konserwatorskiego; nie sposób też przyjąć, aby w sposób oczywisty i nie budzący żadnych wątpliwości uzasadniały one zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez nakazanie "doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego", a następnie przekazanie sprawy organowi konserwatorskiemu w celu uruchomienia trybu z art. 45 ustawy o ochronie zabytków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- prawa materialnego, tj.:
- art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 3 p.b. – poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że PINB nie musiał w przypadku rozbiórki zabytku orzec obligatoryjnie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego;
- art. 45 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 3 p.b. – poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że PINB nie musiał w przypadku rozbiórki zabytku orzec obligatoryjnie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego;
- art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 3 p.b. – poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że PINB mógł dyskrecjonalnie uznać rozbiórkę zabytku za istotne odstępstwo od ustaleń pozwolenia na budowę, a zatem zobowiązać inwestora nie do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego tylko do przedłożenia m.in. projektu budowlanego zamiennego;
wynikiem czego Sąd I instancji nie uchylił decyzji GINB z 1 grudnia 2017 r. utrzymującej decyzję PWINB z 13 października 2017 r.;
- przepisów postępowania, tj.:
- art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) – poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 3 p.b., a zatem wystąpienie sytuacji opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy;
- art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkujące:
- rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz
- przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organów administracyjnych, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. błędne przyjęcie, że:
- inwestor prowadził roboty niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na roboty budowlane, kiedy powinno zostać ustalone, że inwestor prowadził roboty (rozbiórkę) bez pozwolenia na ten rodzaj robotów budowlanych,
- inwestor w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego, bo wykonane przez niego prace wymagały zgody organu konserwatorskiego,
- rozbiórka zabytku jest istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na roboty budowlane polegające na przebudowie tego zabytku, a w konsekwencji doprowadziło do błędnego nieuwzględnienia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, z przywołanych w tych zarzutach przepisów prawa materialnego nie wynika – i to w sposób ewidentny, widoczny na pierwszy rzut oka, że PINB musiał w realiach niniejszej sprawy orzec obligatoryjnie nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Zauważyć trzeba, że decyzja PINB w T. z dnia 30 września 2016 r., której stwierdzenia nieważności domaga się strona, została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., przy uwzględnieniu obowiązującej wówczas treści art. 36a ust. 5 p.b., zgodnie z którym odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest nieistotne, jeżeli m.in. nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Skoro zaś w niniejszej sprawie rozbiórka wymagała uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków, to nie można stwierdzić, że PINB w sposób oczywiście wadliwy uznał, że zrealizowane roboty stanowiły istotne odstępstwo określone w art. 36a ust. 5 p.b. Podkreślić przy tym należy, że zaskarżona decyzja została podjęta nie w postępowaniu zwyczajnym, lecz w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym. Dla skutecznego zakwestionowania decyzji PINB w T. z dnia 30 września 2016 r. konieczne więc byłoby stwierdzenie nie tylko, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ale ponadto, że było to naruszenie kwalifikowane. W rozpoznawanej sprawie takiego naruszenia jednak nie stwierdzono, ani też na takie, tzn. kwalifikowane, nie wskazano w skardze kasacyjnej.
Wbrew zatem wywodom i zarzutom skargi kasacyjnej, WSA dokonał prawidłowej kontroli działania organów nadzoru budowlanego i w szczególności trafnie ustalił, że inwestor prowadził przedmiotowe roboty (rozbiórkę) bez pozwolenia na ten rodzaj robót budowlanych, a ustalenie to było podstawą do stwierdzenia, że stosownie do art. 36a ust. 5 p.b. dokonanie rozbiórki bez pozwolenia konserwatora zabytków stanowiło istotne odstępstwo od posiadanego przez inwestora pozwolenia na budowę. Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi. Stanowisko swoje Sąd I instancji należycie umotywował, a sporządzone przez ten Sąd uzasadnienie pozwoliło na dokonanie oceny zaskarżonego wyroku.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty – zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania – nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 12 maja 2022 r.) – oddalił skargę kasacyjną.