Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 705/05 po rozpoznaniu skargi H. K., Z. K. oraz K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz nakładającą na S. C., E. C. i A. C. - właścicieli budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w M. zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego obowiązek sporządzenia i przedstawienia organowi pierwszej instancji projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych - oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1234/03 została stwierdzona nieważność decyzji organów obu instancji nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia na M. i S. K., poprzednich właścicieli przedmiotowego budynku, określonych obowiązków w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem a także postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych poprzedzającego te decyzje i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł szczegółowe wskazania co do dalszego postępowania, zalecając dokonanie oceny, czy stan faktyczny sprawy pozwala na doprowadzenie robót do stanu zgodności z prawem w aspekcie przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych. Po wydaniu tego wyroku nieruchomość nabyli S. C. i E. C. oraz A. C. Postępowanie przeprowadzono ponownie i w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zostało wydane postanowienie z dnia [...] o wstrzymaniu robót budowlanych a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 Prawa budowlanego nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonania określonych robót budowlanych doprowadzających do stanu zgodnego z prawem.
Po rozpoznaniu odwołania H. K. i Z. K. organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na S. C., E. C. i A. C. - właścicieli i inwestorów budynku realizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego - obowiązek sporządzenia i przedstawienia organowi I instancji projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że pozwolenie na budowę było wydane w 1974 r., następnie zostało przeniesione na M. i S. K., a decyzją z dnia [...] na kolejnych właścicieli – S. C., E. C. oraz A. C. Od strony działki H. K. i Z. K. przewidywane było w zatwierdzonym projekcie budowlanym wejście do przedmiotowego budynku ze schodami dwubiegowymi, zaś odstępstwo od tego projektu polega na tym, że w miejsce projektowanego wejścia został wybudowany ganek o wymiarach 3,47m x 1,55m z zadaszeniem podpartym w narożu słupem betonowym.
Otwory okienne w ścianie zewnętrznej bryły budynku oraz ganku zostały zamurowane. Ściana zewnętrzna względem granicy jest usytuowana ukośnie i odległości wynoszą od ok. 1,50m do 1,70m zaś odległość słupa betonowego podpierającego zadaszenie ganku od granicy działki wynosi ok. 0,95m. Organ orzekający uznał, że odległości te należy uznać za prawidłowe, zgodne z (12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, skoro dopuszcza on sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej ze ścianą bez otworów okiennych, lub w odległości nie mniejszej niż 1,50m od granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania działki zostanie wykazana możliwość zachowania określonych odległości między zabudową przedmiotową i istniejącą na sąsiedniej działce. Na działce sąsiedniej budowany jest dom mieszkalny w oparciu o pozwolenie na budowę uzyskane przez K. K., w odległości 1,50m od granicy, takiej samej, jak w sprawie niniejszej.
Taki stan wyklucza zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Nie został nałożony obowiązek doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż w ocenie organu nie zachodzi konieczność wydania takiego orzeczenia.
Skargę od powyższej decyzji wnieśli H. K. i Z. K., podnosząc w szczególności, że nie wyrażali zgody na przybliżenie spornego budynku do granicy ich działki i nie godzą się na legalizowanie samowolnej budowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wydając rozstrzygnięcie organ orzekający zastosował się do wymogu wynikającego z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", to jest do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1234/03. Sąd w wyroku tym dokonał kompleksowej kontroli wszystkich zapadłych rozstrzygnięć dotyczących spornej budowy w oparciu o art. 135 ppsa i część z nich wyeliminował z obrotu prawnego, zawierając szczegółowe wytyczne dla organów rozstrzygających, a w szczególności nakazując ustalenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy roboty budowlane trwają nadal, czy też zostały zakończone. Jeżeli roboty budowlane trwają, to w ocenie Sądu należy po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu dokonać oceny, czy w świetle istniejącego stanu faktycznego, a zwłaszcza odległości spornego obiektu budowlanego od granicy działek, ustalonej według danych z ewidencji gruntów, a nie od istniejącego ogrodzenia, jak to dokonano pierwotnie, czy jest możliwe, przy uwzględnieniu przepisów prawa, w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych - doprowadzenie robót do stanu zgodności z prawem.
Jeżeli tak, należy rozstrzygnąć sprawę przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zaś jeżeli doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie będzie możliwe, należy wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził na podstawie analizy akt sprawy, iż wytyczne zawarte w powyższym wyroku zostały wykonane.
Ustalono, że roboty budowlane nie zostały zakończone /na podstawie oględzin dokonanych w dniu [...] sierpnia 2004 r./, w związku z czym orzeczono postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych. Przebieg granicy ustalono na podstawie mapy zasadniczej z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. Według Sądu wymagane prawem odległości spełnia, dobudowany z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę, ganek, usytuowany w odległości nie mniejszej niż 1,50m od granicy. Również zrealizowanie dachu jako dwuspadowy z poddaszem, zamiast stropodachu i wykonanie w związku z tym schodów z piętra na poddasze, nie wymaga wydania jakichkolwiek nakazów. Odległość pełnej ściany spornego budynku usytuowanego ukośnie względem granicy z działką nr [...] w najbardziej zbliżonym do niej miejscu wynosi 2,50m i nie narusza przepisów z daty budowy, przewidujących minimalną odległość dla wolnostojącego budynku 1,50m.
W tej sytuacji możliwe jest wdrożenie procedury legalizacyjnej, zaś na obecnym etapie nie zachodzi konieczność wykonania żadnych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Zastosowano w sprawie prawidłowo art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przewidujący, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, a więc w takim stanie faktycznym, jaki występuje w niniejszej sprawie, organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a ewentualnie także obowiązek wykonania określonych robót lub czynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. K. i Z. K., reprezentowani przez radcę prawnego J. K., zarzucając:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- - art. 5 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez nieuprawnione zastosowanie tego przepisu do ustalonego stanu faktycznego, z którego wynika, że powinien być zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do samowolnej nadbudowy poddasza z dachem dwuspadowym oraz do samowolnie wybudowanego ganku przez nakazanie rozbiórki,
- - art. 40 Prawa budowlanego przez nieuprawnione uznanie za prawnie skuteczne przeniesienie pozwolenia na budowę na nowych właścicieli, skoro utraciło ono swoją ważność wobec przerwy trwającej 2 lata,
- - (12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. przez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu do danego stanu faktycznego, 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 ppsa, przez wadliwe przyjęcie zastosowania się zaskarżonym wyrokiem do oceny prawnej i wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż w zaskarżonym wyroku wadliwie przyjęto, że organ orzekający ponownie rozpoznający sprawę wykonał wiążące, stosownie do art. 153 ppsa, zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przedmiotowy ganek oraz nadbudowę poddasza wybudowano bez pozwolenia na budowę i w nieprawidłowej odległości od granicy, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, w związku z czym powinna zapaść decyzja o rozbiórce.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jako zasadne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej należy uznać przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż został w sprawie zachowany wymóg art. 153 ppsa, stosownie do którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, w kontekście nieuprawnionego podzielenia przez Sąd stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że dokonane odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę /zatwierdzonego projektu budowlanego/, polegające na zbliżeniu obiektu do granicy działki, jest zgodne z prawem.
Postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji było prowadzone po usunięciu z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie poprzednich rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wyjaśnić, czy inwestycja budowlana została zrealizowana, a jeżeli nie, powinien wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych a następnie wyjaśnić, czy usytuowanie rozbudowanej w warunkach istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę części obiektu budowlanego względem granicy z sąsiednią nieruchomością umożliwia wydanie orzeczenia prowadzącego do legalizacji robót budowlanych.
Organy administracji obu instancji uznały, iż przedmiotowa budowa jest zlokalizowana w odległości nie mniejszej od 1,50m od granicy, przy czym na sąsiedniej działce również jest budowany obiekt budowlany w analogicznej odległości od granicy, możliwe jest więc przyjęcie, że przedmiotowa budowa nie narusza prawa. Wprawdzie ani organy administracji publicznej, ani też Sąd pierwszej instancji, uzasadniając taki tok rozumowania, nie posłużyły się przy dokonywaniu wykładni prawa materialnego art. 32 ust. 1 Konstytucji RP statuującym zasadę równości wobec prawa /w tym wypadku równego wobec prawa traktowania właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości/, to jednak należy przyjąć, że tą zasadę właśnie się kierowano.
Z akt sprawy nie wynika jednak, aby dokładnie wyjaśniono w sprawie, czy rzeczywiście na działce sąsiadującej z działką inwestora jest na podstawie pozwolenia na budowę realizowany obiekt budowlany w odległości takiej, jak budynek mieszkalny, którego dotyczy niniejsza sprawa, czy można więc faktycznie odwołać się do zasady określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mowa jest ponadto o "słupie" podpierającym zadaszenie przedmiotowego ganku, znajdującym się w odległości 0,95m od granicy działki, która to okoliczność według Sądu nie ma jednak znaczenia, bowiem "słup" ten nie jest powiązany ze "ścianą pełną" ganku, a jedynie "podpiera" jego zadaszenie. Otóż analizując sprawę w kwestii zbliżenia obiektu budowlanego do granicy sąsiedniej nieruchomości w aspekcie zachowania zasady równości wobec prawa /art. 32 ust. 2 Konstytucji RP/ nie można traktować w oderwaniu od siebie poszczególnych elementów tego obiektu /lub też dobudowywanej do tego obiektu jego części /ganku/, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Ganek został dobudowany do objętego pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego w warunkach niespornie uznanych za dopuszczenie się przez inwestora istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, w zbliżeniu do granicy nieruchomości sąsiedniej. Ganek ten stanowi całość w znaczeniu architektoniczno-budowlanym, to jest pomieszczenie ganku ograniczone ścianami i posiadające dach, wraz z zadaszonym wejściem, w części opierającym się na ścianie budynku i ganku, zaś w jednym punkcie opartym na wspomnianym "słupie". Nie można zadaszenia ganku i "słupa" je podpierającego rozpatrywać w oderwaniu od samego ganku jako jego elementów, nie podlegających wymogom przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji powinno się przyjąć, iż najbliżej granicy położona część ganku znajduje się w odległości 0,95m od granicy działki.
Istotne w sprawie znaczenie może mieć okoliczność, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 786/04 /publ. ONSAiwsa z. 24/7 z 2005 r. poz. 86/ wskazano, iż rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, właściwy organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania obywateli wobec prawa oraz przepisy Konstytucji RP o ochronie własności. Pogląd ten odnosi się także do spraw rozpatrywanych w aspekcie istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, bowiem gdyby tak nie było, to dopuszczenie się istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę stanowiłoby drogę obejścia wymogów, o których mowa jest w powyższym wyroku. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że usunięcie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. z przepisu (12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości od wyrażenia na to zgody przez właściciela działki sąsiedniej powoduje, iż sprawy, w których wnioskodawca zamierza realizować budowę przy granicy z nieruchomością sąsiednią podlegają rozpoznaniu z zachowaniem obowiązujących przepisów ustawowych.
Jak to wskazano w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, będą tu miały zastosowanie przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego, zaś w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OSA 4/01 wyrażony został pogląd, że właściwą podstawę prawną do dokonania oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę przy granicy będzie stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. To uregulowanie ma oczywiście zastosowanie także w odniesieniu do budowy w zbliżeniu do granicy.
Właściwy organ administracji rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również sprawę likwidowania następstw istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, mając na uwadze, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego należy zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien więc rozważyć ją w szczególności świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, zawartych w Księdze drugiej - Własność i inne prawa rzeczowe. Przepis art. 140 kc określa treść własności stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Treść tych przepisów wskazuje wprawdzie na to, iż nie ma zakazu powstawania obiektów budowlanych przy granicy nieruchomości sąsiedniej jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże bynajmniej nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie mając na uwadze tylko interes inwestora.
Wręcz przeciwnie, rozpoznając sprawę dotyczącą budowy przy granicy z sąsiednią nieruchomością, lub też w zbliżeniu do tej granicy, organ administracji publicznej powinien mieć zwłaszcza na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz konstytucyjne zasady: równości wobec prawa i ochrony własności. W niniejszej sprawie charakterystyczne jest, iż orzekano o budowie znacznie zbliżonej do granicy /0,95 m/, nie badając w wymaganym stopniu, nawet wbrew nakazowi wynikającemu z art. 153 ppsa, jaki ma to wpływ na chroniony prawem interes strony wnoszącej skargę kasacyjną. Zarówno z uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jak i wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także publikowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika jednoznacznie, iż budowa przy granicy nieruchomości, lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny.
Wskazuje na to o wymaganie zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i art. 144 kc przewidujący, iż właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wydając decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 kpa, wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Pozytywnie można zatem rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże w toku postępowania, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości a także w zależności od konkretnej sprawy, wynika z zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Wiedzę wymaganą do dokonania w tym zakresie oceny organ administracji musi powziąć w toku postępowania, a zatem w wyniku podjęcia odpowiednich czynności wyjaśniających z udziałem stron postępowania /art. 10 ust. 1 Kpa/.
Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do nieprawidłowego uznania, że nie wygasło pozwolenie na budowę wobec trwającej ponad 2 lata przerwy w robotach budowlanych oraz błędnej akceptacji, iż miało miejsce przeniesienie pozwolenia na budowę, nie mogły być uznane za usprawiedliwione, w niniejszej sprawie, gdyż jak to słusznie w tej skardze podnosi się, stosownie do art. 153 ppsa wiążące znaczenie ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2004 r., którego oceną prawną były związany w sprawie zarówno organy administracji publicznej obu instancji jak i Sąd pierwszej instancji. Zakres wyjaśnień wskazanych w wiążącym wyroku Sądu nie obligował do zbadania kwestii utraty ważności pozwolenia na budowę i przeniesienia pozwolenia na budowę na poprzedników prawnych obecnych właścicieli nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 (1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 ppsa.