Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., VII SA/Wa 2655/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwanego "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] września 2011 r., [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej zwanego "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] lipca 2011 r., [...] nakazującą R. S. rozbiórkę pawilonu handlowo-usługowego o wymiarach 5,17 m x 5,79 m z tarasem o wymiarach 5,17 m x 1,80 m wraz z utwardzeniem terenu na działce [...] przy ul. [...] w Ł. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.
W dniu 9 stycznia 2004 r. Inspektor Powiatowy na wniosek A. K. wszczął postępowanie w przedmiocie skontrolowania budowy przy ul. [...] w Ł.zrealizowanej przez R. S., to jest pawilonu gospodarczo-handlowego, wybrukowania terenu działki i przed działką, niwelacji rowu chłonnego oraz wykonania kanału do napraw samochodów.
Decyzją z dnia.[..] września 2005 r. Inspektor Powiatowy nakazał R. S. rozbiórkę pawilonu handlowo - usługowego o wymiarach 5,40 m x 6,00 m.
Po rozpoznaniu odwołania inwestora Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r., VII SA/Wa 162/08 uchylił powyższe decyzje organów nadzoru budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego od początku, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a.
W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 30 września 2008 r. na terenie działki [...] ustalono, że pawilon handlowo-usługowy wybudowano w 1997 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budynek jest parterowy, niepodpiwniczony, o wymiarach 5,40 m x 6,00 m, o konstrukcji drewnianej, dach kryty blachą trapezową.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 120 dni od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Termin dostarczenia wymaganej dokumentacji był dwukrotnie przedłużany i ostatecznie został ustalony do dnia 14 maja 2011 r.
W dniu 13 maja 2011 r. inwestor złożył 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Ł., odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., [...] Inspektor Powiatowy nakazał R. S. rozbiórkę pawilonu handlowo-usługowego wraz z utwardzeniem terenu.
Utrzymując w dniu [...] września 2011 r. powyższą decyzję w mocy Inspektor Wojewódzki uznał, że decyzja Inspektora Powiatowego wydana w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest prawidłowa. Podniósł, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest ocenić budowę pod kątem przesłanek z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jeżeli zachodzą wymienione w nim okoliczności organ ma obowiązek wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast w przypadku niespełnienia choćby jednej z art. 48 ust. 2 nakazuje się rozbiórkę obiektu (art. 48 ust. 1). W ocenie Inspektora Wojewódzkiego w sprawie nie została spełniona pierwsza z wymienionych w art. 48 ust. 2 ustawy przesłanek (art. 48 ust. 2 pkt 1).
Organ wskazał, że ze złożonych dokumentów wynika, iż działka położona jest na terenie, którego podstawowym przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia 4 listopada 2010 r., jest zabudowa usługowa nieuciążliwa z wyłączeniem usług związanych z naprawą i demontażem samochodów, składowaniem części używanych samochodów. Zgodnie z § 14 rozdziału 2 uchwały dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych budynków murowanych. Omawiany budynek jest konstrukcji drewnianej. Organ stwierdził dalej, że obiekt objęty postępowaniem narusza również ustalenia § 83 ust 3 lit. f planu w zakresie zachowania 40% powierzchni biologicznie czynnej. Na terenie działki, na której został posadowiony budynek, wynosi on 11,02%.
Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż nie istnieje możliwość uwzględnienia w sprawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. dotyczącej określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż decyzja ta określała termin swej ważności do dnia 15 stycznia 1998 r.
Skargę na decyzję Inspektora Wojewódzkiego złożył R. S. Stwierdził, że od dnia wszczęcia postępowania, to jest od dnia 9 stycznia 2004 r. wykonał wszystkie decyzje Inspektora Powiatowego i nie uchybił żadnemu terminowi. Użytkuje pawilon handlowo-usługowy posadowiony na działce [...] zgodnie z jego przeznaczeniem od roku 1997, w którym został pobudowany. R. S. podkreślił, że budynek zrealizowany został zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] lipca 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jednoznacznie dopuszcza możliwość zatwierdzenia samowoli budowlanej pawilonu usługowo-handlowego, jako nie kolidującego z ustaleniami planu miejscowego Miasta i Gminy Ł. Zdaniem skarżącego decyzja ta powinna być podstawą do zalegalizowania istniejącej zabudowy.
Oddalając skargę wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., VII SA/Wa 2655/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił na wstępie, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r., VII SA/Wa 162/08. Sąd uchylając wcześniejsze decyzje organów obu instancji nakazujące rozbiórkę oraz postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego stwierdził, że decyzje te były prawidłowe na dzień ich wydania, jednak w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 zmienił się stan prawny. Sąd (VII SA/Wa 162/08) wskazał, że w dalszym postępowaniu organ powinien zatem ponownie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem treści wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz z uwzględnieniem nowego brzmienia art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego w tej sprawie wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji o rozbiórce jest art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 wskazano natomiast, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
Zgodnie z art. 48 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że R. S. nie posiadał pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego. Ponownie rozpoznając sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r., VII SA/Wa 162/08 organ powiatowy postanowieniem z dnia 5 czerwca 2009 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązki wynikające z ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, a mianowicie obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o zgodności budowy budynku handlowo-usługowego z ustaleniami planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu 13 maja 2011 r. R. S. złożył 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz postanowienie Burmistrza Ł. z [...] kwietnia 2011 r. odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskazując na powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że organy zasadnie uznały, iż nie została spełniona pierwsza z przewidzianych przez ustawodawcę przesłanek umożliwiających zalegalizowanie budynku (art. 48 ust. 2 pkt 1 – zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Działka [..] położona jest bowiem na obszarze, na którym obowiązuje plan miejscowy [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia 4 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z 2011 r. Nr 8, poz. 323). Działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], dla którego przeznaczenie podstawowe to tereny zabudowy usługowej nieuciążliwej z wyłączeniem usług związanych z naprawą i demontażem samochodów, składowaniem części używanych samochodów. Zgodnie z § 14 planu dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych budynków murowanych usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, natomiast omawiany budynek jest konstrukcji drewnianej. § 83 uchwały przewiduje w przypadku zabudowy usługowej konieczność zachowania minimum 40% powierzchni biologicznie czynnej. Bilans terenu powierzchni biologicznie czynnej w przypadku spornej inwestycji wynosi zaś 11,02%.
Zdaniem Sądu niezgodność spornego pawilonu usługowo-handlowego z planem miejscowym przyjętym uchwałą z dnia 4 listopada 2010 r. stanowi przesłankę wykluczającą legalizację obiektu.
Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, iż podstawą do zalegalizowania obiektu powinna być decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1997 r. Sąd podkreślił, że z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wynika, iż organ bada zgodność zrealizowanej inwestycji z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu powoduje więc konieczność kontroli zgodności inwestycji wyłącznie z jego postanowieniami, a nie ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zauważył też, że decyzja z [...] lipca 1997 r. określała termin swej ważności do dnia 15 stycznia 1998 r., stąd w jego ocenie zasadnie organy wzięły pod uwagę ustalenia planu obowiązującego w dacie orzekania.
Podsumowując Sąd stwierdził, że zrealizowanie pawilonu usługowo-handlowego bez pozwolenia oraz brak możliwości jego legalizacji z uwagi na niezgodność z planem miejscowym powoduje konieczność orzeczenia jego rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. S. zarzucając naruszenie:
- – art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (to jest ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a." – uw. NSA), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez jednostronną i niesamodzielną ocenę okoliczności sprawy wyrażającą się w powtórzeniu argumentacji organu i pominięciu braku wykonania przez organ wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 28 marca 2008 r., VII SA/Wa 162/08 dotyczących konieczności uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r., P 37/06 oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a.;
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 i art. 12 § 1 i 3 K.p.a. poprzez bezkrytyczne powtórzenie argumentacji organu, zwrócenie uwagi wyłącznie na okoliczności umożliwiające automatyczne stosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (wydanie nakazu rozbiórki) bez uwzględnienia, że okoliczności te są wynikiem działania organów administracji publicznej na które strona nie miała wpływu.
Skarżący zarzucił też naruszenie:
- – art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażające się w niewłaściwym orzeczeniu nakazu rozbiórki (niewłaściwie zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego) w wyniku błędnej wykładni art. 48 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 48 ust 4 Prawa budowlanego prowadzącej do niekonstytucyjnego wniosku, że stronę obciążają skutki zaistniałej w toku postępowania sytuacji, na którą nie miała ona żadnego wpływu, to jest wprowadzenia nowego planu miejscowego, a wywołana tym niemożność wydania zaświadczenia o zgodności z nim obiektu oznacza automatyczny brak spełnienia ustawowej przesłanki zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wskazując na powyższe zarzuty R. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jako ewentualny skarżący złożył natomiast wniosek o uchylenie przez Naczelny Sad Administracyjny zaskarżonego orzeczenia i o rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a.
R. S. zwrócił się także do sądu o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu, na zasadzie art. 3 ustawy o Trybunale konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102) pytania prawnego dotyczącego zgodności z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przepisów art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, rozumianych w ten sposób, że niezależnie od daty powstania obiektu budowlanego, terminu podjęcia i okresu prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie skontrolowania budowy, ewentualne uchwalenie planu miejscowego przed wydaniem ostatecznej decyzji, obciąża w całości stronę ryzykiem wystąpienia niezgodności istniejącego obiektu budowlanego z wprowadzonym później planem, zaś wynikający z tego brak możliwości przedstawienia zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, powoduje, zgodnie z art. 48 ust. 4, automatyczny skutek w postaci zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy.
Zdaniem skarżącego odpowiedź na powyższe pytanie ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ przedstawione rozumienie przepisów było uzasadnieniem oddalenia skargi R. S. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a wykładnia ta jest przedmiotem zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej. Jednocześnie skarżący zauważył, że choć w oderwaniu od norm konstytucyjnych możliwe jest uznanie prezentowanego wyżej automatyzmu za wynik językowej wykładni wskazanych przepisów Prawa budowlanego, to zestawienie tak odczytanej normy prawnej nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), z zasadą równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji).
Skarżący wywiódł dalej, że oceniając, jako niezgodny z Konstytucją art. 48 ust. 2 pkt 1 lit., b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowanego w ówczesnym brzmieniu Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 stwierdził: "Trybunał Konstytucyjny podziela opinię pytającego sądu, ze nie sposób uznać za zgodną z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości regulacji różnicującej w praktyce sytuację poszczególnych inwestorów według kryterium obowiązywania - albo nieobowiązywania — na danym terenie planu miejscowego. Jakkolwiek wspólną cechą istotną sprawców samowoli jest dopuszczenie się przez nich złamania obowiązującego prawa, to jednak ich sytuacja w postępowaniu legalizacyjnym nie może zależeć od czynnika, na który nie mają oni wpływu (czyli uchwalenia na danym terenie planu miejscowego) (...)".
W ocenie R. S. powyższe orzeczenie Trybunału jest aktualne w realiach obecnej sprawy; stanowisko Trybunału Konstytucyjnego daje wystarczającą podstawę do uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wykładnia prawa materialnego zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzi do sprzeczności z Konstytucją.
Uzasadniając podstawy skargi kasacyjnej R. S. wskazał na wstępie, że nie kwestionuje okoliczności, że obiekt budowlany został postawiony bez wymaganego pozwolenia, oraz tego, że na dzień wydania nakazu rozbiórki nie mógł spełnić wymagań nowo uchwalonego planu miejscowego. Niemniej powyższe okoliczności nie są wszystkimi, które – jego zdaniem – powinny być wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wyrokiem VII SA/Wa 162/08 (wydanym uprzednio w sprawie – uw. NSA) Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a.. Tymczasem uzasadnienie obecnie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, aby Sąd poświęcił uwagę ocenie, w jaki sposób organ wywiązał się z obowiązków nałożonych na mocy z art. 153 K.p.a., niezależnie od obowiązków wynikających z przepisów K.p.a.
Zdaniem skarżącego działanie organu nie odpowiada wskazaniom prawnym wyroku VII SA/Wa 162/08 i wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego P 37/06. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (a do takich należy obowiązywanie, albo nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości, co do racjonalności działań prawodawcy. Skarżący stwierdził, że powyższe świadczy o tym, iż Trybunał zakwestionował prawidłowość różnicowania możliwości legalizacji wyłącznie w oparciu o niezależną od strony i z jej punktu widzenia przypadkową okoliczność obowiązywania planu miejscowego.
Skarżący poddał nadto pod wątpliwość, czy organ wyczerpująco rozpatrzył i ocenił całokształt materiału dowodowego, oraz stał na straży praworządności z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela. Dopiero 23 września 2011 r. ustalił bowiem podstawowe przesłanki nakazu rozbiórki, to jest fakt, że obiekt budowlany, jako drewniany nie może zostać zalegalizowany ze względu na uchwalenie [...] listopada 2010 r. planu miejscowego. Tymczasem postępowanie toczyło się po raz pierwszy od 2004 r., a następnie po raz drugi od listopada 2008 r. W trakcie jego trwania strona była zobowiązywana niepotrzebnie do dostarczenia na swój koszt egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.
Skarżący dodał, że nie mógł też w terminie dostarczyć zaświadczenia o zgodności obiektu z planem miejscowym albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem inny organ administracji publicznej - Burmistrz Miasta i Gminy Ł. nie wydał takiej decyzji przed uchwaleniem planu.
Zdaniem R. S. dołożył on wszelkich starań do wywiązania się z powyższych zobowiązań. W czerwcu 2009 r., a wiec w tym samym miesiącu, w którym nałożono obowiązek wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz zlecił sporządzenie wymaganego projektu.
Skarżący dodatkowo zauważył, że obiekt budowlany powstał w całości w 1997 r. i w okresie późniejszym faktycznie nie trwała żadna jego budowa. R. S. nabył go w 2001 r. wraz z nieruchomością, na której jest posadowiony. Wieloletnie prowadzenie postępowania w celu stwierdzenia prostych okoliczności faktycznych (okoliczności, że obiekt jest konstrukcji drewnianej) doprowadziło, do czysto formalnego potraktowania prawa materialnego i nieracjonalnego efektu postępowania. Na skutek przewlekłości postępowania stronie uniemożliwiono legalizację obiektu pomimo stosowania się przez stronę do zobowiązań organu. Strona od 2004 roku do 2010 mogła zalegalizować samowolę budowlaną (popełnionej przez jej poprzednika prawnego) obiektu o konstrukcji drewnianej, jednak naruszające art. 12 K.p.a. działanie administracji spowodowało przewlekłość postępowania, aż do chwili, gdy zmieniły się przepisy zagospodarowania przestrzennego.
Wskazując na powyższe skarżący sformułował pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut, że pominął całkowicie wynikający z akt postępowania stan faktyczny, w którym organy w sposób nielojalny w stosunku do strony przedłużały postępowanie doprowadzając swoim działaniem do powstania sytuacji, w której nie mógł on spełnić stawianych mu wymogów formalnych i nie mógł wykorzystać ustawowego uprawnienia do zalegalizowania samowoli budowlanej.
Naruszenie art. 7 K.p.a. wyraża się także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której okoliczności sprawy przedstawiono tak, jakby to organ wychodził stronie naprzeciw przedłużając jej termin dostarczenia wymaganej dokumentacji, a strona sama mimo dobrej woli organu uchybiła temu terminowi. Pominięto milczeniem, że w rzeczywistości R. S. informował o przedłużającym się postępowaniu w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy, o fakcie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zobowiązał stronę do przedstawienia wymaganych do legalizacji dokumentów dopiero w 2009 r., podczas, gdy postępowania toczyło się od 2004 r. Nie sposób nie dostrzec, że to wyłącznie działanie organów (a raczej ich opieszałość) doprowadziło do sytuacji, w której strona nie mogła uczynić zadość wymogom formalnym. Treść zaskarżonej decyzji i uzasadnienia Sądu wskazują, że gdyby organy działały bez zbędnej zwłoki strona uzyskałaby ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę przed datą, w której zaczął obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. A zatem nastąpiło uchybienie przepisom postępowania (art. 7, 12 § 1 i 2, 77, 80 K.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie R. S. uzasadnienie wyroku pokazuje, że przedmiotem kontroli nie stał się sposób i terminowość prowadzenia postępowania administracyjnego, nie oceniono zasadności nakładania na stronę określonych obowiązków oraz tego, czy były one możliwe do spełnienia.
Odnosząc się do naruszenia zarzutów prawa materialnego R. S. wskazał, że niewłaściwie zastosowano art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w wyniku uznania, że niezależna od strony niemożność dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, jest w sprawie bez znaczenia. Zdaniem skarżącego taka wykładnia jest nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi i zasada racjonalnego ustawodawcy. Art. 48 Prawa budowlanego nie może być oceniany w oderwaniu od całokształtu porządku prawnego. Mechaniczna, instrumentalna wykładnia przepisów mających charakter sankcji administracyjnej, prowadząca do automatycznego i bezdusznego nałożenia tej sankcji nie jest zgodna z zasadą sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Zdaniem skarżącego, wykładany zgodnie z zasadami konstytucyjnymi i zasadą racjonalnego ustawodawcy art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego przewidujący stosowanie art. 48 ust. 1 w przypadku "niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków" nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3, sankcjonuje wyłącznie takie niespełnienie, za które strona jest odpowiedzialna lub przynajmniej, na które miała wpływ, nie zaś będące wynikiem działań niezależnych od strony.
W realiach niniejszej sprawy budynek o konstrukcji drewnianej powstał w 1997 r i odpowiadał ówcześnie wydanym warunkom zabudowy. Jak wynika z ustaleń przyjętych przez Sąd za własne, niemożność wydania zaświadczenia lub decyzji, o których mowa w art. 48 ust. 3 powstała dopiero po uchwaleniu planu w listopadzie 2010 r. Tym samym brak spełnienia obowiązku z art. 48 ust. 3, jako niezależny od strony nie mógł dawać podstawy do zastosowania art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 K.p.a..
W ocenie skarżącego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r.,sygn. akt P 37/06 dostarcza w pełni argumentacji pozwalającej uznać za niedopuszczalna taką wykładnię przepisów art. 48, która prowadziłaby do różnicowania pozycji strony w oparciu o okoliczność, na którą strona ta nie ma wpływu, a jaką jest wprowadzenie na obszarze gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
R. S. podkreślił też, że obiekt budowlany jest zgodny z zasadami sztuki budowlanej, organowi dostarczono aktualny projekt budowlany, a negatywne rozstrzygnięcie jest w zasadzie wynikiem przypadku polegającego na tym, że w przedmiotowym planie zagospodarowania nie przewidziano zachowania, remontu, przebudowy oraz nadbudowy istniejących budynków drewnianych. Zdaniem skarżącego ta przypadkowość nałożenia sankcji rozbiórki, wynikająca z takiej wykładni, nie daje się pogodzić z postulatem racjonalnego ustawodawcy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już raz zajął stanowisko w sprawie postępowania legalizacyjnego toczącego się na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę stanu prawnego z poprzedniego wyroku tekst jedn. Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016, obecnie: Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.) względem pawilonu handlowo-usługowego o wymiarach 5,17 m x 5,79 m z tarasem o wymiarach 5,17 m x 1,80 m wraz z utwardzeniem terenu na działce [...] przy ul. [...] w Ł..
W prawomocnym orzeczeniu z dnia 28 marca 2008 r., VII SA/Wa 162/08 Sąd ten stwierdził, że wydane uprzednio decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r., [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu W. z dnia [...] września 2005 r., [...] "były niewątpliwie prawidłowe na dzień ich wydania", gdyby nie fakt, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w zaistniałej sytuacji ziściła się przesłanka do wznowienia postępowania względem zaskarżonej decyzji (art. 145a K.p.a.), co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
Mając na uwadze art. 153 P.p.s.a. należy stwierdzić, że powyższy wyrok VII SA/Wa 162/08 zdeterminował przebieg dalszego postępowania. W myśl tego przepisu "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Co prawda, postępowanie toczące się po wyroku VII SA/Wa 162/08 zostało formalnie umorzone decyzją z dnia 11 listopada 2008 r., 1045/08 (k. 42 akt administracyjnych) (organ weryfikując materiał sprawy uznał, że toczyło się ono z wniosku A. K., co ocenił jako nieprawidłowe), niemniej jednak w tej samej dacie z urzędu wszczął postępowanie w tym samym przedmiocie i je kontynuował (zob. zawiadomienie na k. 45 akt administracyjnych). Nie ulega zatem wątpliwości, że "sprawa" dotycząca legalności pawilonu przy ul. [...] w Ł. kontrolowana w obecnie zaskarżonym wyroku z dnia 17 października 2012 r., VII SA/Wa 2655/11, jest tą samą sprawą, która była przedmiotem orzeczenia VII SA/Wa 162/08, a przedstawiona w nim ocena prawna oraz wskazania są aktualne i wiążące.
Zawarte w wyroku VII SA/Wa 162/08 stwierdzenie, że decyzje "były niewątpliwie prawidłowe na dzień ich wydania" ma bardzo istotne znaczenie dla obecnego postępowania. W zdaniu tym Sąd przesądził, że względem pawilonu przy ul. [...] w Ł. należy stosować art. 48 Prawa budowlanego i to w wersji obowiązującej po 10 lipca 2003 r. Dodatkowo wskazał, że należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego P 37/06. Wszystkie te wskazania ukierunkowują rozważania co do stanu prawnego, względem którego powinny być kontrolowane zaskarżone decyzje (ma to istotne znaczenie, gdyż art. 48 Prawa budowalnego podlegał istotnej korekcie w 2003 r.).
Podsumowując powyższe należy uznać, że zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku VII SA/Wa 162/08 obowiązkiem organów było zweryfikowanie, czy obiekt w postaci pawilonu znajdujący się na działce ul. [...] w Ł. spełnia wymogi wynikające z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowalnego, a więc czy pozostaje w zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W skardze kasacyjnej R. S. wywodzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a., gdyż powtórzył w uzasadnieniu jedynie argumentację organu, nie bacząc na wskazania wyroku VII SA/Wa 162/08 nakazujące uwzględnienie w sprawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego P 37/06. W ocenie R. S. naruszono też art. 7, 77 i 80 K.p.a.
Skarżący wskazał nadto na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 80 i 12 § 1 i 3 K.p.a., które wyraziło się w powtórzeniu argumentacji organu i skoncentrowaniu uwagi Sądu wyłącznie na okolicznościach umożliwiających niejako automatyczne zastosowanie art. 48 § 1 P.b., bez uwzględnienia, że zaistniałe w sprawie okoliczności były wynikiem działania organów administracji publicznej, na które skarżący nie miał wpływu.
W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 48 § 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ust. 4 P.b. poprzez błędną wykładnię (w świetle art. 2 i art. 32 Konstytucji RP) prowadzącą do niekonstytucyjnego wniosku, że stronę obciążają skutki zaistniałej w toku postępowania sytuacji, na którą nie miała wpływu – to jest wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało niemożnością uzyskania zaświadczenia o zgodności obiektu z tym planem.
Wszystkie wymienione zarzuty skargi kasacyjnej, jakkolwiek odnoszą się do różnych przepisów, niekoniecznie blisko ze sobą powiązanych, w istocie oscylują wokół określonej tezy, która legła u podstaw argumentacji skargi kasacyjnej. Teza ta sprowadza się do twierdzenia, że długotrwałe postępowanie legalizacyjne względem pawilonu na działce [...] przy ul. [...] w Ł. doprowadziło do sytuacji, w której dla nieruchomości skarżącego uchwalono plan uniemożliwiający legalizację wybudowanego obiektu. Zdaniem skarżącego nie miał on wpływu na przebieg postępowania przed organami nadzoru, jak i także nie miał wpływu na to, że postępowanie to zbiegnie się z uchwaleniem planu. R. S. twierdzi też, że w takiej sytuacji nie do zaakceptowania jest przyjęty automatyzm wyrażający się w wydawaniu nakazu rozbiórki wynikającego z art. 48 § 1 P.b. jako prostej konsekwencji nieprzedstawienia w terminie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Automatyzm ten – w ocenie skarżącego – nie daje się pogodzić ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku P 37/06, którego nakazał uwzględnić w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku VII SA/Wa 162/08.
Z argumentacją skarżącego nie można się zgodzić, gdyż opiera się ona na z gruntu chybionych założeniach.
Po pierwsze, cytowany w skardze kasacyjnej fragment wyroku Trybunału P 37/06, w którym stwierdzono, że sytuacja sprawców samowoli w postępowaniu legalizacyjnym "nie może zależeć od czynnika, na który nie mają oni wpływu (czyli uchwalenia na danym terenie planu miejscowego)" wcale nie odnosi się do stanu faktycznego, jaki wystąpił w niniejszej sprawie. Wywód Trybunału odnosi się ściśle do treści uznanych za niekonstytucyjne przepisów - art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., w świetle których w sposób restrykcyjny potraktowano sprawców samowoli na obszarach pozbawionych planu (uzależniono możliwość legalizacji samowoli wybudowanej na terenie nieobjętym planem miejscowym od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy), podczas gdy inaczej potraktowano sprawców takich samowoli na terenach objętych planami, gdzie zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego można uzyskać w każdym czasie.
Istota wyroku P 37/06 wyraziła się natomiast we fragmencie, iż "decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (...)".
Po drugie, owe "niezależne od sprawców samowoli budowlanych" okoliczności dotyczące obwiązywania bądź nieobowiązywania na danym terenie planu miejscowego nie odnosiło się do sytuacji, w której na danym terenie jest uchwalany plan na niekorzyść danej osoby. W świetle kontrolowanych przez Trybunał art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. zarzut niekonstytucyjności odnosił się do sytuacji, w której osoba chcąca legalizować obiekt na terenie pozbawionym planu (i nie mająca wpływu na brak działania organów gminy w tym względzie) była z zasady w sytuacji mniej korzystnej od sytuacji osoby, która mogła się na taki plan w dowolnym momencie powołać.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok P 37/06 w nie daje podstawy do wniosku, że sytuacja w której znalazł się skarżący w tej sprawie jest nie do zaakceptowania w świetle zasad wynikających z art. 2 i 32 Konstytucji RP.
Przypomnieć przede wszystkim należy, że uchwalenie i wejście w życie planu miejscowego nie jest zdarzeniem, na które właściciel nieruchomości nie ma żadnego wpływu. Poza możliwością składania uwag i wniosków w toku procedury planistycznej, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę (planistyczną – uw. NSA) do sądu administracyjnego".
Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby R. S. w jakikolwiek sposób kwestionował uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] do czasu jej wejścia w życie, a także w terminie późniejszym, chociaż miał on prawo złożyć skargę, gdyż uchwała bezpośrednio wpływa na układ zabudowy na jego działce.
Należy też z całą stanowczością podkreślić, że oświadczenia skarżącego i jego postawa w toku postępowania nie wskazują, iż w jakikolwiek sposób obawiał się on wejścia w życie planu miejscowego dla centrum Ł.. Wręcz przeciwnie - w piśmie z dnia 23 lutego 2006 r. (k. 29 akt administracyjnych), a więc przed wydaniem pierwszej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej rozbiórki pawilonu – R. S. domagał się "zawieszenia postępowania do chwili uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł.".
Skarżący nie składał wreszcie w toku postępowania żadnych środków prawnych mających na celu dyscyplinowanie organów do załatwienia sprawy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu jakoby Wojewódzki Sad Administracyjny naruszył art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez jednostronną i niesamodzielną ocenę okoliczności sprawy przy pominięciu wskazań wyroku VII SA/Wa 162/08 dotyczących stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 37/06. Jak wyjaśniono już wyżej, wyrok Trybunału miał na celu otworzyć osobom zamierzającym zalegalizować samowolę budowlaną drogę do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania legalizacyjnego, natomiast nie kwestionował generalnej zasady, zgodnie z którą budowa podlega ocenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 48 § 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ust. 4 P.b. poprzez błędną wykładnię (w świetle art. 2 i art. 32 Konstytucji RP) prowadzącą do niekonstytucyjnego wniosku, że stronę obciążają skutki zaistniałej w toku postępowania sytuacji, na którą nie miała wpływu – to jest wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało niemożnością uzyskania zaświadczenia o zgodności obiektu z tym planem.
Przepisy prawa budowlanego obecnie są jednoznaczne i wskazują, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej "jest" zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b.), zwłaszcza z ustaleniami "obowiązującego" (obecnie – uw. NSA) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to warunek niesprawiedliwy: dotyczy on bowiem każdego legalnie budującego inwestora, może zatem dotyczyć i legalizacji samowolnej zabudowy. Natomiast sam zarzut, że przepisy planu, które weszły w życie w toku toczącego się postępowania legalizacyjnego, są dla inwestora niekorzystne i uniemożliwiają legalizację jego obiektu, nie jest przekonujący w sytuacji, gdy inwestor planu tego nie kwestionował, a nawet zabiegał o zawieszenie postępowania do czasu jego uchwalenia.
Z wymienionych wyżej przyczyn nie jest zasadny również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 80 i 12 § 1 i 3 K.p.a., które wyraziło się w powtórzeniu argumentacji organu i skoncentrowaniu uwagi Sądu wyłącznie na okolicznościach umożliwiających automatyczne zastosowanie art. 48 § 1 P.b.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca tylko ubocznie uwagę, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera pewne mankamenty, które skarżący trafnie dostrzega – przy czym nie miało to wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób niedostatecznie wyczerpujący na stronach 5 i 6 uzasadnienia wyroku opisał na czym polega niezgodność inwestycji z planem, zwłaszcza nie wskazał, gdzie przebiega naruszana linia zabudowy, która została naruszona. Wskazał też na kwestię wymaganej powierzchni biologicznie czynnej na działce, choć sprawa nie dotyczyła utwardzenia działki (w tej kwestii prowadzono odrębne postępowania). Z kolei w końcowej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił znaczenie art. 48 ust. 4 P.b., a z wyjaśnień tych zdaje się wynikać, że rozbiórka jest prostą konsekwencja nieprzedstawienia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z planem miejscowym.
Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rozbiórka, którą orzeczono w odniesieniu do pawilonu na działce [...] przy ul. [...] w Ł. nie jest konsekwencją "automatyzmu" w stosowaniu art. 48 P.b. sprowadzającego się do uznania, że brak zaświadczenia wójta o zgodności budowy z planem miejscowym prowadzi do obowiązku rozbiórki. Zaświadczenie wójta stanowiło formalny wyraz określonej oceny budowy w kontekście przepisów gminnych, co nie oznaczało, że organy jak i sąd koncentrowały się tylko na tym zaświadczeniu. Z akt sprawy oraz z samego planu z dnia 4 listopada 2010 r. [...] wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że pawilon na działce [...] przy ul. [...] w Ł. znajduje się przed linią zabudowy. Nie stanowi on też budynku murowanego, stąd nie można uznać, że plan pozwala na jego zachowanie (§ 14 planu). W konsekwencji zaszły podstawy do orzeczenia jego rozbiórki.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.