Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2019/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 224/17, po rozpoznaniu skargi E.W. i L.W. (skarżący), na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (organ odwoławczy) z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], organ odwoławczy, w związku z odwołaniem skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2016 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie urządzeń fotowoltaicznych znajdujących się na działce nr ew. [...] obr. Ch., gm. R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.), umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że ww. odwołanie pochodzi od osób nie posiadających przymiotu strony w sprawie. Organ wyjaśnił, że stronami postępowania prowadzonego z urzędu przez organ I instancji w niniejszej sprawie byli wyłącznie inwestorzy urządzeń fotowoltaicznych, których realizacja na nieruchomości nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia do organu architektoniczno- budowlanego.

Ponowna analiza kręgu stron postępowania administracyjnego, przeprowadzona w toku postępowania odwoławczego wykazała, że skarżącym nie przysługuje legitymacja strony postępowania z uwagi na fakt, że osoby te nie mają interesu prawnego, który daje przymiot strony i w związku z tym prawo do wnoszenia środków zaskarżania od rozstrzygnięć wydawanych w jego toku przez organy. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący mają jedynie interes faktyczny. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, że na nieruchomości nr ewid. [...] w części północnej znajduje się mikroinstalacja fotowoltaiczna, podłączona do złącza kablowego ZK 4888, w skład której wchodzi konstrukcje wsporcze, na których zamontowano panele fotowoltaiczne REC o wym. 1,68 x 1,0 m połączone szeregowo, oraz 2 inwertery o mocy 20 kW każdy. W południowej zaś części działki znajdują się dwie mikroinstalacje fotowoltaiczne, w skład których wchodzą systemowe konstrukcje wsporcze, na których zamontowano panele fotowoltaiczne REC o wym. 1,68 x 1,0 m połączone szeregowo.

W skład każdej z tych instalacji wchodzą po 2 inwertery (falowniki) o mocy 20 kW każdy. Jedna z tych instalacji jest podłączona do złącza kablowego ZK 4834, druga zaś nie została podłączona do sieci, z uwagi na konieczność modernizacji linii energetycznej. Jak wynika z załącznika graficznego do protokołu kontroli odległość tych mikroinstalcji od nieruchomości stanowiącej własność skarżących wynosi od 3,57 m do 4,3 m. Organ odwoławczy cytując art. 29 ust. 2 pkt 16 u.p.b. podkreślił, że w przypadku urządzeń fotowoltaicznych, kluczową kwestią jest moc zainstalowanych urządzeń.

Tym samym do czasu, gdy parametr 40 kW określony w ww. przepisie nie zostanie przekroczony, inwestor może instalować bez pozwolenia i zgłoszenia kolejne urządzenia fotowoltaiczne pod warunkiem, że nie nastąpi ich połączenie w jedną funkcjonalną całość, a tym samym nie dojdzie do przekroczenia ww. parametru. Ponadto instalowanie urządzeń fotowoltaicznych bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia nie zostało przez ustawodawcę uzależnione od wielkości i charakteru działki. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego sądowego z dnia [...] 2017 r., której przedmiotem jest możliwość posadowienia farm fotowoltaicznych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia na działce nr [...], oznaczonej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., uchwalonym uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] r. z dnia [...] lipca 2015 r. (MPZP), symbolem UT1, KDD (tereny usług turystycznych, sportu i rekreacji, tereny infrastruktury technicznej: zaopatrzenia w wodę, kanalizację oraz tereny tras komunikacyjnych).

W ocenie biegłego sądowego MPZP nie zabrania w tym obszarze budowy farm fotowoltaicznych, a wszystkie instalacje położone na ww. działce nie przekraczają mocy maksymalnej 40 kW (włącznie), co jest zgodne z przepisami u.p.b. Mając to wszystko na uwadze organ odwoławczy uznał, że wykonanie instalacji fotowoltaicznych o mocy do 40 kW każda, nie wymagało ani dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji usytuowanie ich w odległości ponad 3 m od granicy z działką skarżących nie ma wpływu na zabudowę tej nieruchomości. Organ dodał, że nie można uznać, żeby postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie spornych urządzeń fotowoltaicznych dotyczyło interesu prawnego bądź obowiązku odwołujących się, jako współwłaścicieli działki sąsiedniej.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, zarzucili naruszenie:

1. 1. art. 28 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez udziału skarżących, którzy jako właściciele działek sąsiednich mieli prawo wziąć w nim udział, gdyż ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania ocenianej inwestycji, która to ogranicza korzystanie z sąsiednich działek już choćby w sposób wynikający z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (u.p.w.);
2. 2. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego;
3. 3. art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co w szczególności odnieść należy do braku wyjaśnienia rzeczywistego charakteru zamontowanych urządzeń, w tym dokładnego zbadania, jaką w rzeczywistości energię elektryczną (moc) wytwarzają;
4. 4. art. 29 ust. 2 pkt 16 u.p.b. poprzez przyjęcie, że inwestycja obejmuje instalację urządzeń fotowoltaicznych o mocy do 40kW i nie wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy zamontowane urządzenia wytwarzają moc 41 kW, a ponadto organ winien zsumować ich łączną moc jako jednej całości gospodarczej, co w efekcie prowadziłoby do przyjęcia, iż inwestycja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
5. 5. art. 84 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia mocy jaką wytwarzają zamontowane urządzenia fotowoltaiczne oraz na okoliczność ustalenia czy zamontowane urządzenia stanowią jedną inwestycję i całość gospodarczą czy też każde z nich stanowi odrębną inwestycję, a przy tym oparcie się na opinii biegłego przeprowadzonej w innym postępowaniu, którą to w efekcie można uznać jedynie za opinię prywatną;
6. 6. art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
7. 7. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowanie w sposób, który nie budzi zaufania uczestnika do władzy publicznej;
8. 8. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego;
9. 9. art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z § 34 MPZP poprzez uznanie, iż inwestycja jest zgodna z ustaleniami MPZP;
10. 10. art. 29 ust. 3 u.p.b. w zw. z art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie, iż inwestycja nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie było koniecznym wystąpienie o udzielenie pozwolenia na budowę.

Skarżący wskazali m.in., że organ winien zbadać, czy zainstalowane urządzenia fotowoltaiczne faktycznie mają moc 40 kW. W ich ocenie urządzenia te mają przynajmniej 41 kW, co wynika z rozmów z przedstawicielami odbiorcy energii elektrycznej - zakładu energetycznego. Dodatkowo organy obu instancji zaniechały zbadania czy urządzenia te stanowią jedną gospodarczą całość, a tym samym winny zsumować moc wszystkich zainstalowanych urządzeń, co w efekcie skutkowałoby ustaleniem, iż zamontowane urządzenia fotowoltaiczne mają moc kilkukrotnie większą aniżeli 40 kW.

Skarżący zwrócili również uwagę, że inwestor nie przedłożył w trakcie postępowania dokumentów wskazanych w art. 74 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W efekcie organ I instancji zupełnie pominął kwestię możliwości potencjalnego oddziaływania na środowisko, choć inwestycja wymagała oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i tym samym wymagane byłoby uzyskanie na nią pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 224/17, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że jej przedmiotem jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji organu i instancji umarzającej postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wybudowaniu na działce położonej w [...] i oznaczonej numerem [...] fermy instalacji fotowoltaicznych. Kluczową zatem dla oceny podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia jest ocena, czy skarżącym przysługiwała legitymacja procesowa do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji (wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym).

Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, tak jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno się toczyć z udziałem właściwie określonego kręgu stron. Wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawach samowoli budowlanej następuje na zasadach ogólnych tj. przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 u.p.b. zawężający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma zastosowania w prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowaniach w sprawach samowoli budowlanej. Stroną postępowania w takich sprawach powinien być zatem - z mocy art. 28 k.p.a. - ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten podmiot, który ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu. Postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej niewątpliwie dotyczy obowiązku prawnego podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy w postępowaniu naprawczym.

Krąg tych podmiotów wymienia art. 52 u.p.b., zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49 b, art. 50 a oraz art.

1. 51. Treść art. 52 u.p.b. wskazuje, że każdy z wymienionych podmiotów jako potencjalny adresat nakazu likwidacji samowoli budowlanej, powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu dotyczącym likwidacji skutków samowoli budowlanej (inwestor, właściciel lub zarządca spornego obiektu budowlanego). Materialnoprawny udział w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej mają też co do zasady właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie, których interesy są chronione Prawem budowlanym w procesie budowlanym z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, głównym powodem umorzenia przez organ odwoławczy postępowania odwoławczego było uznanie, że skarżącym dlatego nie przysługuje status strony, gdyż inwestycja nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. Sąd przytoczył w dalszej kolejności treść art. 29 ust. 2 pkt 16 u.p.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych. Jednak zgodnie z art. 29 ust. 3 u.p.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar NATURA 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
2. a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5,8,9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
3. b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a
4. - przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 formami ochrony przyrody są obszary chronionego krajobrazu.

Sąd I instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się uchwała nr [...] Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z [...] września 2013 r. dotycząca wyznaczenia Ch. – Sz. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Z jej załącznika Nr 1 wynika, że obszar ten obejmuje między innymi tereny [...], w której to miejscowości znajduje się działka nr [...], na której zbudowane zostały metalowe stelaże, na których zamontowano urządzenia fotowoltaiczne. Działka ta ma powierzchnię wynoszącą 0,71 ha. Oprócz urządzeń fotowoltaicznych znajduje się na niej tylko oczyszczalnia ścieków. Organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły ani też nie ustaliły, czy działka ta leży na terenie Ch. – Sz. Obszaru Chronionego Krajobrazu, a jeśli tak, to jaką powierzchnię zajmują urządzenia fotowoltaiczne wraz z pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja Wójta Gminy R., umarzająca postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji fotowoltaicznych składającej się z 4-ch niezależnych mikroinstalacji o mocy 40 kW każda - sumarycznie moc 160 kW" dotyczyła innej działki należącej do inwestorów, prowadzących działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Usługowo – Handlowe "C.", a mianowicie oznaczonej w ewidencji numerem [...].

Tak więc decyzja ta nie może przesądzać o charakterze inwestycji zrealizowanej na działce nr [...]. Następnie Sąd I instancji zauważył, że co prawda biegła w opinii sporządzonej na zlecenie prokuratury, na którą powołuje się organ, wskazała że "wszystkie instalacje położone na w/w działkach nie przekraczają mocy maksymalnej 40 kW (włącznie), co jest zgodne z art. 29 punkt 2 Prawa budowlanego", jednakże z tej samej opinii zdaje się wynikać, że jeśli chodzi o działkę nr [...] i znajdujące się w jej południowej części dwie instalacje (każda z nich składająca się z czterech stołów, na których znajduje się łącznie 160 paneli plus 8 dodatkowych) – łącznie 320 paneli plus 8 jako rezerwa, nie stanowią niezależnych, odrębnych instalacji jak to ustaliły organy. Z opinii tej bowiem wynika, że obie te instalacje są połączone, gdyż konstrukcja nr 4, stanowiąca część jednej z tych instalacji posiada drugi inwerter, który obsługuje część paneli fotowoltaicznych znajdujących się na stole nr 4 i pozostałe w łącznej ilości 160 sztuk, które tworzą kolejną instalację fotowoltaiczną.

W tej sytuacji poważne wątpliwości budzi prawidłowość ustaleń organu, że instalacje znajdujące się w południowej części działki nr [...] nie są połączone w jedną funkcjonalną całość w związku z czym nie wymagają pozwolenia na budowę, co skutkuje uznaniem, że skarżący według organu nie mają interesu prawnego do występowania w tej sprawie. Sąd I instancji podkreślił okoliczność, że jak wynika zarówno z akt administracyjnych tej sprawy, jak i akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. II SA/Ke 223/17, również z drugiej strony nieruchomości skarżących ci sami inwestorzy na działkach graniczących bezpośrednio z nieruchomością skarżących zbudowali 8 stalowych konstrukcji, na których umieścili po 40 paneli – łącznie 320. Tak więc nieruchomość skarżących z dwóch stron otoczona jest instalacjami, składającymi się łącznie z 20 stołów, na których łącznie umieszczonych jest około 800 paneli fotowoltaicznych, przy czym instalacje te znajdują się na całej długości nieruchomości skarżących albo z jednej albo z drugiej strony (z wyjątkiem odcinka, na którym znajduje się z kolei należąca do inwestorów oczyszczalnia ścieków).

W związku z tym nie można zgodzić się z organem, że skarżący nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., które to postępowanie ma na celu ustalenie, czy konstrukcje stalowe o długości od ponad 15 do ponad 17 metrów (na co wskazują naniesione na wyrys z mapy miary – organ w swojej decyzji nie ustalał jakie są wymiary tych obiektów) i zamontowane na nich panele fotowoltaiczne wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Sąd I instancji stwierdził, że za uznaniem, że skarżącym przysługuje status strony przemawia również treść art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Niewątpliwie energia wytwarzana przez instalacje fotowoltaiczne jest energią z odnawialnych źródeł. Skoro sam ustawodawca przewiduje konieczność ustanawiania stref ochronnych przy urządzeniach wytwarzających taką energię, uzasadnione mogą okazać się zarzuty skarżących co do negatywnego wpływu inwestycji na ich nieruchomość.

Sąd zauważył bowiem, że tylko na działce oznaczonej numerem [...] inwestorzy zamierzają wytwarzać energię elektryczną o łącznej mocy 120 kW, a dodatkowo z drugiej strony nieruchomości skarżących, na działkach bezpośrednio do niej przylegających, o dalszej łącznej mocy około 80 kW. Nie bez znaczenia jest zaś to, że zgodnie z MPZP nieruchomość skarżących (podobnie jak nieruchomość inwestorów) położona jest na terenie przeznaczonym pod indywidualną zabudowę rekreacyjną i letniskową z dopuszczeniem usług turystycznych. Funkcjonowanie tuż obok fermy instalacji fotowoltaicznych może mieć negatywny wpływ na możliwość zagospodarowania przez skarżących ich nieruchomości w sposób przewidziany miejscowym planem zagospodarowania. Wszystkie wskazane wyżej okoliczności w ocenie Sądu I instancji przemawiają za uznaniem, że skarżącym przysługuje status strony. Dlatego też decyzja organu odwoławczego, jako wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. podlegała uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (p.p.s.a.).

W związku z powyższym organ winien rozpoznać wniesione od decyzji organu I instancji odwołanie. O kosztach postępowania Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących kwotę 500 zł, odpowiadającą uiszczonemu przez nich wpisowi od skargi.

W. D. (inwestor) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi inwestor zarzucił:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
2. 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż skarżący mają interes prawny w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej toczącym się uprzednio przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. oraz Świętokrzyskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, co w konsekwencji przyczyniło się do przyjęcia, że wyżej wymienionym osobom przysługiwać winien status strony, w sytuacji gdy brak jest ku temu obiektywnych przesłanek wynikających z jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego czy też stanu faktycznego sprawy;
3. 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z treści powołanych powyżej przepisów można wywieść interes prawny skarżących, a także wyprowadzić wniosek o bezpośrednim oddziaływaniu urządzeń fotowoltaicznych na sąsiednią działkę, podczas gdy przepis odnosi się do urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, zaś twierdzenie dotyczące negatywnego wpływu urządzeń na nieruchomości sąsiednie stanowi niedopuszczalną w tym zakresie nadinterpretację;
4. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny oraz sprzeczny z zasadami prawidłowego rozumowania polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że inwestycja poczyniona przez inwestora może mieć jakikolwiek wpływ na sąsiadującą działkę, stanowiącą własność skarżących, w sytuacji gdy brak jest dowodów potwierdzających podobną okoliczność, zaś ocena Sądu w tym względzie opiera się jedynie na hipotezach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przyczyniło się do uznania, że wyżej wymienieni posiadają interes prawny w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Wskazując na powyższe inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz inwestora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono stosowną argumentację wspierającą zajęte stanowisko.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. udział w postępowaniu kasacyjnym zgłosił prokurator Prokuratury Regionalnej w K., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Skarga kasacyjna została oddalona, albowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności oddalono zarzut naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. Jakkolwiek zarzut ten został sformułowany w sposób wadliwy konstrukcyjnie, gdyż Sąd Wojewódzki nie mógł bezpośrednio naruszyć przepisów postępowania administracyjnego przez "dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny oraz sprzeczny z zasadami prawidłowego rozumowania polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że inwestycja poczyniona przez inwestora może mieć jakikolwiek wpływ na sąsiadującą działkę, stanowiącą własność skarżących", to jednak uznając, że autor skargi kasacyjnej zmierzał w istocie do zakwestionowania oceny legalnościowej Sądu pierwszej instancji w zakresie przestrzegania przez skarżony organ reguł i zasad postępowania dowodowego, Naczelny Sąd Administracyjny poddał powyższy zarzut ocenie merytorycznej, stwierdzając jego bezzasadność.

Strona skarżąca kasacyjnie nie uwzględniła, że przedmiotem kontroli i wzruszenia w zaskarżonym wyroku była decyzja organu drugiej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego ze względu na brak legitymacji podmiotów wnoszących odwołanie. Sąd Wojewódzki poddał negatywnej ocenie legalnościowej wnioski organu odwoławczego w zakresie stwierdzenia nieistnienia powiązania pomiędzy regulacjami prawa materialnego, które mogą stanowić podstawę interesu prawnego stron skarżących w sprawie legalności robót budowlanych związanych z instalacjami fotowoltaicznymi, a indywidualną sytuacją prawną skarżących, której istotnym elementem jest prawo własności do działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...]. Wnioski te w świetle stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy okazały się nie tylko niepełne i powierzchowne, lecz przede wszystkim wadliwe merytorycznie. Rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, który trafnie wytknął organowi odwoławczemu pominięcie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na ocenę statusu skarżących jako stron postępowania.

Organ odwoławczy nie tylko zignorował okoliczności związane z potencjalną możliwością zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów § 3 pkt. 52 lit. a) lub b) rozporządzania Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (na tle granic Ch.-S. Obszaru Chronionego Krajobrazu lub w związku z możliwością uznania, że łączna powierzchnia zabudowy systemem fotowoltaicznym obejmuje zarówno działkę nr [...] o powierzchni 0,71 ha, jak i działki nr [...],[...],[...],[...],[...] o powierzchni 0,3 ha), lecz przede wszystkim pominął zawarte w opinii z dnia [...] 2017 r., sporządzonej przez biegłego sądowego na zlecenie Prokuratury Rejonowej K. – Wschód w K., ustalenia, z których wynika, że należąca do skarżących działka nr [...] z jednej strony (działka nr [...]) sąsiaduje z instalacją fotowoltaiczną o łącznej mocy 40 kW (4 konstrukcje stalowe zawierające po 40 sztuk paneli fotowoltaicznych o maksymalnej mocy znamionowej 250 W), z drugiej zaś strony (działki nr [...], [...], [...], [...], [...]) – z instalacjami fotowoltaicznymi o łącznej mocy 81,6 kW (8 konstrukcji stalowych zawierających po 40 paneli fotowoltaicznych o maksymalnej mocy znamionowej 255 W) oraz 163,2 kW (4 konstrukcje stalowe zawierające po 160 paneli fotowoltaicznych o maksymalnej mocy znamionowej 255 W).

Zagadnienie to jest bardzo istotne, gdyż ocena legitymacji odwoławczej stron skarżących wymagała uwzględnienia możliwej kumulacji oddziaływania pól elektromagnetycznych generowanych przez wszystkie sporne instalacje otaczające działkę nr [...]. Trzeba ponadto wyraźnie stwierdzić, że powyższe okoliczności nie dotyczą tego, czy i w jakim zakresie sporne instalacje fotowoltaiczne realnie wywierają – w sposób dopuszczalny albo niedopuszczalny prawnie – wpływ na działkę skarżących. W tym kontekście należy przypomnieć, że do stwierdzenia legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym wystarczające jest ustalenie istnienia interesu prawnego, a nie jego naruszenia. Zagadnienia naruszenia interesu prawnego skarżących oraz weryfikacja legalności zrealizowanej inwestycji staną się bowiem przedmiotem szczegółowych ustaleń i ocen w toku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego.

W drugiej kolejności oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Zarzut ten został błędnie uznany przez autora skargi kasacyjnej za zarzut naruszenia prawa materialnego, podczas gdy sam przepis art. 28 k.p.a. ustanawiający podstawy legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym ma charakter procesowy, natomiast przesłanka w nim zawarta (pojęcie interesu prawnego) ma charakter materialnoprawny, odsyłając do odpowiednich regulacji prawa materialnego. Strona skarżąca kasacyjnie, która zmierza w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego do zakwestionowania oceny legitymacji administracyjnoprocesowej dokonanej przez Sąd Wojewódzki, powinna zatem powiązać przepis art. 28 k.p.a. z przepisami prawa materialnego, które jej zdaniem zostały naruszone. W tym sensie powyższy zarzut jako niepełny jest wadliwy konstrukcyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny – niezależnie jednak od wadliwej konstrukcji powyższego zarzutu – uznał za stosowne, aby poddać końcowej kwalifikacji ocenę Sądu Wojewódzkiego w zakresie, w jakim Sąd ten stwierdził, że skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie legalności robót budowlanych związanych z inwestycją fotowoltaiczną.

Przede wszystkim, co nie zostało dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki, w przedmiotowej sprawie źródłem interesu prawnego skarżących są nie tylko potencjalnie stosowalne przepisy § 3 pkt. 52 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i oraz w zw. z art. 29 ust. 3 i art. 5 ust. 1 pkt 9) u.p.b., lecz także – a nawet szczególnie – przepisy § 2 w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów w zw. z art. 121-122 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz – co bardzo istotne – w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ten ostatni przepis wyraźnie stanowi, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Mając na uwadze powyższe regulacje oraz uwzględniając potencjalność kumulacji odziaływań elektromagnetycznych pochodzących z urządzeń fotowoltaicznych, które ze względu na bliską odległość, powiązania techniczne lub użytkowe tworzą określony zespół instalacji zlokalizowanych na sąsiadujących lub niesąsiadujących bezpośrednio nieruchomościach, przy ocenie możliwości powstania, poziomu oraz potencjalnego wpływu na środowisko lub nieruchomości sąsiednie oddziaływań elektromagnetycznych tego rodzaju zespołu, należy uwzględnić konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie (moc pola elektromagnetycznego, zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego, wartość składowych elektrycznych i magnetycznych pola) z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju (zespoły urządzeń fotowoltaicznych).

W przedmiotowej sprawie konieczne jest zatem zbadanie możliwości kumulatywnego odziaływania elektromagnetycznego na działkę skarżących (działka nr [...]) urządzeń fotowoltaicznych zlokalizowanych nie tylko na spornej działce [...], lecz także na działkach nr [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...]. Wszystkie powyższe działki inwestycyjne otaczają bowiem działkę nr [...], a zlokalizowane na nich urządzenia tworzą zespoły (systemy) fotowoltaiczne, które z uwagi na wzajemne usytuowanie lub powiązanie techniczno-użytkowe, mogą generować łącznie wyższy poziom promieniowania elektromagnetycznego, ograniczając możliwość zgodnego z przeznaczeniem zagospodarowania działki nr [...] (indywidualna zabudowa rekreacyjna i letniskowa z dopuszczeniem usług turystycznych). Możliwość ta wymaga szczegółowego ustalenia, jeśli zważyć, że inwestor realizuje w istocie przedsięwzięcie w postaci budowy systemu fotowoltaicznego (tzw. fermy fotowoltaicznej), który wymaga całościowej oceny jako złożone przedsięwzięcie w celu uniknięcia fragmentaryzacji oceny odziaływania środowiskowego (w tym elektromagnetycznego).

Organy nadzoru budowlanego są więc zobowiązane – niezależnie od zakresu wniosku skarżących – poddać z urzędu ocenie całość przedsięwzięcia, nie tylko ze względu na treść art. art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 16 i art. 29 ust. 3 u.p.b., lecz także ze względu na interes prawny skarżących. Już sam fakt, że działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio nie tylko z działką inwestycyjną nr [...] (160 paneli fotowoltaicznych), lecz także z zespołem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], na których rozmieszczono wzdłuż granicy z działką skarżących instalacje fotowoltaiczne (w liczbie 320 i 640 paneli fotowoltaicznych o mocy ponad 80 i ponad 163 kW), nakazuje szczegółowo zbadać i rozważyć problem łącznej (zsumowanej) mocy tych instalacji nie tylko z punktu widzenia progu określonego w art. 29 ust. 2 pkt 16) u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 lipca 2018 r. – do 40 kW zainstalowanej mocy elektrycznej), lecz także w świetle parametru możliwej łącznej mocy urządzeń fotowoltaicznych o wartości przekraczającej 100 kW, którą to wartość sam ustawodawca uznaje za uzasadniającą wyznaczenie w studium stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowania i użytkowania terenu (zob. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

W trzeciej kolejności, w nawiązaniu do powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest uzasadniony w zakresie, w jakim Sąd Wojewódzki uznał, że przepis określający obowiązki gminy w zakresie kształtowania treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może być źródłem interesu prawnego skarżących. Stanowisko takie jest błędne, gdyż – jak już wskazano – obowiązek wyznaczenia w treści studium lokalizacji obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, może być rozważany jedynie jako pomocniczy argument dla ustalenia, jaka wartość mocy promieniowania elektromagnetycznego uzasadnia w ocenie ustawodawcy wprowadzenie stref ochronnych wokół obszarów, na których są rozmieszczone urządzenia fotowoltaiczne. Powyższy błąd Sądu pierwszej instancji nie miał jednak wpływu na prawidłowość treści kontrolowanego wyroku, a zatem nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając na względzie wyniki przeprowadzonej weryfikacji kasacyjnej oraz uznając, że stwierdzone błędy w zakresie oceny prawnej nie miały wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.