Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. (VII SA/Wa 491/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. i J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] lipca 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i R. W. pozwolenia na przebudowę dachu, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: ppsa).
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu, Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dn. [...] stycznia 2005 r. po rozpatrzeniu wniosku J. i J. P., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzania nieważności decyzji Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] lipca 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i R. W. pozwolenia na przebudowę dachu nad częścią realizowanej hurtowni - magazynu wód mineralnych, w celu uzyskania poddasza użytkowego, na działkach nr 918 i 919 przy ul. B. w K. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Natomiast w myśl art. 3 ust. 20 cyt. ustawy obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W przypadku złożenia żądania o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązkiem organu jest przede wszystkim ustalenie czy żądanie to pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę J. i J. P. nie posiadają przymiotu strony zarówno w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Brak przymiotu strony oznacza konieczność wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ wskazał także, iż niezależnie od powyższego, podane we wniosku zarzuty dotyczące niewykonania zawartej w dniu 30 sierpnia 1996 r. ugody administracyjnej nie mogą być rozpatrywane w tym postępowaniu, gdyż zawarta ugoda nie dotyczy decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. o pozwoleniu na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i J. P., wskazując, iż są oni stroną postępowania, gdyż przebudowa dachu objęta decyzją o pozwoleniu na budowę dotyczy tej części obiektu, która jest przedmiotem ugody z 1996 r. Przymiot strony posiadali w innym postępowaniu dotyczącym przebudowy dachu, w ramach którego została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r.
Decyzją z [...] lutego 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę dokonaną przez organ I instancji, przyjmując, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stroną w sprawach z zakresu prawa budowlanego może być wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sam fakt graniczenia z działką, na której realizowana jest inwestycja nie daje przymiotu strony właścicielom tej działki, gdy inwestycja ta nie oddziałuje na sąsiednią nieruchomość.
Dodatkowo organ wskazał, iż projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż znajduje się w odległości 4 m od granicy działki skarżących i w żaden sposób nie ogranicza sposobu zagospodarowania ich działki.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli J. i J. P. Wskazali, iż wbrew twierdzeniom organów, projektowana inwestycja oddziałuje negatywnie na ich działkę i ogranicza możliwość jej zagospodarowania. Realizowana jest także niezgodnie z warunkami technicznymi. Odwołali się do wcześniej powoływanych argumentów dotyczących zawartej ugody. Pismem z dnia 17 października 2005 r. skarżący uzupełnili skargę przesyłając plik dokumentów i powtarzając argumenty przytoczone w skardze.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, wskazując, iż przedmiotem postępowania jest ocena legalności decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego w K. z dn. [...] lipca 2004 r. Nie mogą być więc przedmiotem oceny Sądu inne orzeczenia, ani też zarzuty nie odnoszące się do skarżonej decyzji. Sąd następnie powołał się na art. 157 § 2 kpa, analizując kwestię wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podzielił pogląd, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.
Odnośnie do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, znowelizowanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), Sąd wskazał na konkretyzację kręgu podmiotów mogących być stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, obejmującego inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Krąg podmiotów, które mogą być stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ulega rozszerzeniu i należą do niego strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Sąd podzielił stanowisko organu administracji, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dn. [...] lipca 2004 r. Zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K., jak i w odwołaniu wniesionym od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego skarżący nie wykazali własnego interesu prawnego. Również z akt administracyjnych nie wynika, aby inwestycja naruszała uzasadnione interesy skarżących. Jest ona także zgodna z przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż oddalona jest o 4 m od granicy z działką skarżących. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności przez podmiot nie będący stroną skutkować musi odmową wszczęcia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. i J. P., reprezentowani przez radcę prawnego K. L. Powyższy wyrok zaskarżony został w całości. Skarżący, opierając skargę kasacyjną "na podstawie naruszenia postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię i zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kpa", wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący w uzasadnieniu, po prezentacji dotychczasowego postępowania, podnieśli, iż nie zgadzają się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przytaczając treść art. 28 ustawy Prawo budowlane wskazali, iż niezasadne jest stwierdzenie Sądu o nieoddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na nieruchomość sąsiednią. Inwestycja bowiem oddziałuje negatywnie na działkę i ogranicza możliwość jej zagospodarowania.
W dalszej części uzasadnienia skarżący odwołali się do innych postępowań, toczących się przed organami administracyjnymi i sądami administracyjnymi, przedmiotem których jest inwestycja przebudowy dachu nad częścią realizowanej hurtowni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny.
Natomiast w uzasadnieniu skargi powinny zostać wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ponadto, ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest na gruncie art. 175 § 1 - § 3 ppsa przymusem adwokacko-radcowskim, istotą którego jest założenie merytorycznej kompetencji w zakresie formułowania zarzutów i argumentów je uzasadniających, skutkującej odpowiednim poziomem merytorycznym i formalnym skargi.
Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, nie tylko nie wskazuje na uzasadnione przyczyny prowadzące do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ale ponadto zawiera istotne uchybienia formalne, świadczące o braku dbałości o należytą prezentację argumentów lub niezrozumieniu istoty skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Skarga kasacyjna opiera się w swej osnowie wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 kpa), nie tylko bez wskazania art. 174 pkt 2 ppsa, ale także bez wyraźnego określenia, czy idzie o naruszenie tego przepisu przez organy administracji czy przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej natomiast, nie nawiązując zupełnie do wskazanego wcześniej zarzutu, strona skarżąca, bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji, sygnalizuje problem interpretacji przepisu prawa materialnego, nie odwołując się jednak zupełnie do kwestii jego zastosowania czy wykładni, lecz odnosząc jednozdaniowe twierdzenie do niezasadności twierdzenia Sądu, iż przebudowa dachu nie oddziałuje na działkę sąsiednią.
Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów proceduralnych, wymaga chociażby krótkiego odniesienia się do wpływu takiego sposobu sformułowania na rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny samej skargi kasacyjnej.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki zastosowania art. 183 § 2 ustawy ppsa, Sąd ten mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze.
Podstawy, na których należy oprzeć skargę kasacyjną sformułowane zostały w art. 174 ppsa. Pkt 2 tego przepisu określa, jako taką podstawę, naruszenie przepisów postępowania. Sformułowanie to wskazuje ponadto, że nie idzie tu o wskazanie "zwykłego" naruszenia tych przepisów, ale naruszenia takiego (o takiej intensywności), że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta ostatnia przesłanka wymaga zatem dodatkowej argumentacji strony skarżącej, opierającej się na dostrzeżeniu i uprawdopodobnieniu związku pomiędzy naruszeniem tych przepisów a wynikiem sprawy poprzez wykazanie możliwości wpływu naruszenia na ten wynik, a ponadto, uzasadnienie przy pomocy argumentacji aksjologicznej, iż wpływ ten da się oszacować (zakwalifikować) jako istotny.
Stanowisko opierające się na powyższych założeniach jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dn. 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39, wyrok NSA z dn. 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, ONSAiWSA, 2006/5/145) a ponadto znalazło również wyraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z 20 września 2006 r., SK 63/05).
Należy także wskazać, iż skarga kasacyjna, jako środek odwoławczy, odnosi się na gruncie art. 174 ppsa do naruszenia przepisów bądź materialnych bądź proceduralnych przez podmiot, który wydał zaskarżone orzeczenie. Tym orzeczeniem jest wyrok sądu pierwszej instancji, stąd też naruszenie powinno się kierować do naruszenia przepisów postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny. Przepisami postępowania bezpośrednio stosowanymi przez sąd I instancji są przepisy ustawy ppsa. Zarzutem może być objęte naruszenie przez ten sąd przepisów postępowania administracyjnego, ale nie w znaczeniu błędnego zastosowania bezpośredniego, lecz w znaczeniu błędnej kontroli sposobu zastosowania lub wykładni przepisu postępowania administracyjnego przez organ administracji, co może mieć związek z odpowiednim przepisem ustawy ppsa. Wskazuje na to orzecznictwo, podnosząc iż "nie można na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, można natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej" (por. wyrok NSA z dn. 23 marca 2006 r., II FSK 1031/05, Lex 173883).
Stąd też jeśliby przyjąć w sytuacji braku określenia w skardze kasacyjnej podmiotu naruszającego przepis postępowania, że zarzut naruszenia wskazanego w osnowie skargi kasacyjnej przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego miał dotyczyć postępowania organu administracyjnego, nie mógł być uwzględniony jako nie odnoszący się do wskazanych w skardze kasacyjnej działań sądu administracyjnego I instancji. Jeśliby natomiast przyjąć, że zarzut ten dotyczy postępowania przed sądem administracyjnym I instancji, to jest on niezasadny z tego powodu, że sąd ten nie stosuje samodzielnie przepisu art. 138 § 2 kpa, a jedynie kontroluje jego zastosowanie przez organ administracyjny. W skardze kasacyjnej nie pojawia się zresztą żadna argumentacja, optująca za którymkolwiek z powyższych ujęć.
Także nawiązanie w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej do innych, toczących się lub zakończonych postępowań administracyjnych i sądowych, nie może stanowić samodzielnego argumentu przesądzającego o zasadności skargi. Wskazanie innych postępowań, jeśli miałoby stać się argumentem przesądzającym o trafności zarzutów skargi kasacyjnej, musiałoby zawierać uzasadnienie związku tych postępowań z tymi zarzutami. Powołanie się na takie postępowania, bez przeprowadzenia odpowiedniej analizy powiązań, do takiego skutku nie może prowadzić.
Zarzut zawarty w skardze kasacyjnej nie jest zatem zasadny ze względów podniesionych wyżej. Niezależnie od wskazanych uchybień, należy podkreślić brak jakiejkolwiek, wymaganej na gruncie art. 174 pkt 2 ustawy ppsa, argumentacji dotyczącej tego zarzutu w uzasadnieniu skargi, co tym bardziej nie pozwala na odczytanie intencji strony skarżącej i powiązanie wskazanego naruszenia z działaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.