Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. II SA/Gl 116/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W.F. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ż. grzywny za niewykonanie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. II SAB/Gl 38/11 w przedmiocie robót budowlanych.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. II SAB/Gl 38/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W.F. na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Ż. w przedmiocie robót budowlanych: 1) zobowiązał organ do wydania w terminie 2 miesięcy, od dnia zwrotu akt organowi rozstrzygnięcia w zakresie wniosku skarżącego z dnia 23 września 2010 r.;
- 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł;
- 4) zasądził od PINB w Ż. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 100 zł.
W uzasadnieniu podano m. in., że pismem z dnia [...] 2010 r. W.F. zwrócił się do PINB z prośbą o zbadanie, czy Zakład [...] według planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. może prowadzić działalność gospodarczą na tym terenie oraz czy otrzymał "legalne pozwolenie na budowę i ciągłą jego rozbudowę". Autor pisma wskazywał na niekorzystny wpływ działalności zakładu na jego posesję i w związku z tym domagał się ustalenia, czy mógł być on posadowiony w tak bliskiej odległości od domów mieszkalnych bez odpowiedniego ogrodzenia. Fakt powyższego żądania był znany organowi I instancji, co wynika z zawiadomienia z dnia [...] 2010 r. Jednakże postępowanie w sprawie legalności budowy i rozbudowy zakładu nie było po dniu [...] 2011 r. efektywnie prowadzone.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W.F. wniósł o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a także od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej za stwierdzone nieprawidłowości. W uzasadnieniu wskazano m. in., że PINB w Ż. wydając 3 kolejne decyzje w tej sprawie nie wykonał ww. prawomocnego wyroku dnia 16 stycznia 2012 r., gdyż nie wyjaśnił, czy budynek zakładu został wybudowany legalnie, ani też nie wyjaśnił, czy budynek ten został rozbudowany legalnie.
Sąd wydając powyższy wyrok miał wiedzę o istnieniu decyzji z 1994 r. zezwalającej na zmianę konstrukcji dachu na budynku warsztatu ślusarskiego, a mimo tego nakazał PINB zbadać kwestię legalności budowy i rozbudowy zakładu. Tymczasem PINB nie stwierdził w decyzji nr [...]z dnia [...]2012 r., ani w decyzji nr [...]z dnia [...]2016 r., ani też w ostatniej decyzji nr [...]z dnia [...] 2016 r., czy zakład został wybudowany i rozbudowany legalnie, czy też nielegalnie.
W odpowiedzi na skargę PINB w Ż. wniósł o jej oddalenie. Podał, że prawomocne orzeczenia w sprawie II SAB/Gl 38/11 wraz z dokumentami sprawy otrzymał w dniu 16 kwietnia 2012 r. Stosując się do ww. wyroku decyzją nr [...]z dnia [...]2012 r. umorzył postępowanie administracyjne we wnioskowanej sprawie. Zatem termin wydania przez organ rozstrzygnięcia określony w sprawie II SAB/Gl 38/11 został dochowany. Do tych kwestii organ odniósł się w uzasadnieniach podjętych decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wyjaśnił, że przez niewykonanie wyroku, o którym mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. należy rozumieć zaniechanie podjęcia lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można mówić dopiero po bezskutecznym upływie pewnego terminu, w którym organ miał faktyczną możliwość podjęcia nakazanych w wyroku czynności. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zaś przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności.
Nie przesądza zatem o niewykonaniu wyroku wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z oczekiwaniami strony. Celem nie jest tu kontrola zgodności z prawem jakiegoś konkretnego aktu lub czynności organu administracyjnego. Zastosowanie się przez organ do oceny prawnej zawartej w wykonywanym wyroku podlega bowiem kontroli na ogólnych zasadach w ramach skargi od nowego rozstrzygnięcia sprawy. Chodzi tu o sytuacje polegające na uchylaniu się od zastosowania orzeczenia sądu, nie mieści się tu natomiast nieprawidłowe wykonanie orzeczenia.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że sam skarżący przyznaje, iż od czasu wydania orzeczenia sądowego organ wydał decyzje merytoryczne. Również organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że doręczenie mu prawomocnego orzeczenia wraz z dokumentami sprawy miało miejsce w dniu 16 kwietnia 2012 r., a decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. umorzono postępowanie administracyjne we wnioskowanej sprawie. Nie jest zaś rzeczą niniejszego postępowania, by dokonywać kontroli merytorycznej tego rodzaju rozstrzygnięć. Winny być one kwestionowane we właściwym trybie. Na poparcie tego stanowiska Sąd przywołał stosowne orzecznictwo.
W skardze kasacyjnej W.F. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:
- 1) przepisów postępowania:
- – art. 153 P.p.s.a. poprzez niewymierzenie organowi grzywny, pomimo że organ przez ponad 7 lat nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 16 stycznia 2012 r. i nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii legalności budowy i rozbudowy zakładu;
- – art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej zawartej w wydanym w granicach sprawy wyroku NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. II OSK 114/17, w którym stwierdzono, że organ I instancji będzie zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia, nie zaś twierdzenia, że prowadzenie postępowania jest bezcelowe;
- – art. 170 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia wiążącej oceny wynikającej z ww. wyroku NSA;
- 2) prawa materialnego, a to art. 154 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. poprzez uznanie, że PINB w Ż. wykonał wyrok z dnia 16 stycznia 2012 r. oraz poprzez nieuznanie, że postępowanie prowadzone przez organ po ww. wyroku nie było prowadzone przewlekle, mimo że organ nie respektuje wskazań zawartych w tym wyroku i nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii legalności budowy i rozbudowy zakładu, a nadto podważa sens kontroli sądowej stwierdzając po przeszło 6 latach, że wyjaśnienie kwestii wskazanej przez Sąd jest bezcelowe.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz wymierzenie organowi grzywny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że PINB w Ż., zachowując pozorną terminowość działań, nie zmierzał do wykonania wytycznych Sądu. Decyzją z dnia [...]2012 r. umorzył postępowanie, następnie, po uchyleniu tej decyzji wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. II SA/Gl 1314/12 i oddaleniu skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2697/13, organ ponownie umorzył postępowanie decyzją z dnia [...]2016 r., w dalszym ciągu nie wydając merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie legalności budowy i rozbudowy zakładu. Po uchylenie tej decyzji przez organ II instancji, PINB wydał kolejną decyzję, z dnia [...]2016 r., w której stwierdził, że prowadzenie postępowania w kwestii wskazanej przez Sąd jest bezcelowe. Wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Gl 1247/16 WSA w Gliwicach oddalił skargę od tej decyzji, a wyrok ten został przez NSA uchylony wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1546/17.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że skoro organ do tej pory nie rozstrzygnął, czy zakład został wybudowany i rozbudowany legalnie, to nie można twierdzić, że organ wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, tyle że niezgodne z oczekiwaniami strony. Skoro NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r. uznał, że organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, to Sąd pierwszej instancji powinien był rozważyć, czy organ naruszył prawo nie wykonując przez przeszło 6 lat wytycznych wyroku z dnia 16 stycznia 2012 r. Tymczasem stwierdził, że organ wydał merytoryczne rozstrzygnięcie. Tym samym jego stanowisko pozostaje w sprzeczności z ww. wyrokiem NSA, co stanowi naruszenie art. 170 P.p.s.a.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd pierwszej instancji powinien, stosownie do treści art. 154 § 2 P.p.s.a., rozważyć, czy ignorowanie przez organ wytycznych wyroku z dnia 16 stycznia 2012 r. przez przeszło 6 lat świadczy o rażącej przewlekłości i zasługuje na wymierzenie grzywny, stanowiącej w istocie karę za ignorowanie wyroków sądowych. W tym kontekście przywołano wyrok NSA w sprawie II FSK 888/17.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Autor skargi kasacyjnej sformułował w niej zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, przy czym dla oceny czy są one zasadne kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. II SAB/Gl 38/11. Wyrokiem tym organ został w pkt 1. zobowiązany do wydania w terminie 2 miesięcy, od dnia zwrotu akt, rozstrzygnięcia w zakresie wniosku z dnia 23 września 2010 r., w którym W.F. wystąpił o zbadanie czy Zakład [...] wg planu zagospodarowania miasta Ż. może prowadzić działalność gospodarczą na tym terenie oraz czy zakład ten otrzymał "legalne pozwolenie na budowę i ciągłą jego rozbudowę".
Jak wynika z akt sprawy, organ otrzymał ww. orzeczenie wraz z dokumentami sprawy w dniu 16 kwietnia 2012 r. i decyzją z dnia [...]2012 r., nr [...], działając na podstawie m.in. art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne we wnioskowanej sprawie, tj. legalności rozbudowy ww. Zakładu.
W uzasadnieniu, w kwestii daty powstania budynków warsztatu stwierdzono, że twierdzenie o ich wykonaniu po roku 2005 nie jest prawdziwe, o czym świadczą zdjęcia lotnicze z dnia 11 sierpnia 1998 r., z których wynika, że w dacie "nalotu" zabudowania istniały w aktualnej formie. Powołując się na powyższe oraz zeznania inwestorów organ przyjął, że rozbudowa nastąpiła po roku 1994, na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Ż. z [...]1994 r. o pozwoleniu na budowę. Brak dokumentacji nie pozwala stwierdzić, czy roboty zostały wykonane zgodnie z tą decyzją. Roboty były wykonywane pod rządami ustawy z roku 1974, która dopuszczała nanoszenie w toku robót zmian w zatwierdzonej dokumentacji technicznej, bez konieczności uzyskiwania zmiany pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, nawet gdyby doszło do wykonania poza projektem ścian wiaty i stropu nad warsztatem, pozwalającego na adaptację poddasza, to brak dokumentacji źródłowej nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do samowoli budowlanej.
Dalej organ wyjaśnił, że kwestię zgodności inwestycji z planem miejscowym rozstrzyga decyzja z [...]1987 r. zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład ślusarski oraz decyzja z 1994 r. o pozwoleniu na budowę, która zawiera stwierdzenie o zgodności objętych nią robot z planem. Aktualnie prowadzona działalność polegająca na obróbce mechanicznej elementów metalowych jest zgodna z przedmiotem określonym w decyzji z 1987 r. Odnosząc się do zarzutu różnic w powierzchni opodatkowanej i objętej inwentaryzacją w projekcie budowlanym sporządzonym w postępowaniu legalizacyjnym budynku mieszkalnego i garażu stwierdzono, że mogło dojść do przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części warsztatowej bez zgłoszenia wykonania robót, brak jest jednak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w tej sprawie, co uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie ugruntowany jest, niebudzący wątpliwości, pogląd, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem, w terminie wyznaczonym przez sąd, a braku takiego wyznaczenia w terminie ustawowym do załatwienia sprawy (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Warszawa 2016, s. 662; R. Hauser, M. Wierzbowski: "Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Warszawa 2017, s. 693; wyroki NSA: z dnia 30 maja 2001 r., sygn. II SA 2015/00, Lex nr 57180; z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. II OSK 71/18, https://cbois.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego, o niewykonaniu wyroku można mówić jedynie wówczas, gdy sprawa nie została zakończona decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem, bez względu na treść rozstrzygnięcia, względnie nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W kontekście zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że odstąpienie od wiążącej oceny prawnej sądu nie stanowi uchylenia się od wykonania do orzeczenia sądowego, oznacza natomiast nieprawidłowe wykonanie orzeczenia, które skutkować może tylko uchyleniem decyzji, nie zaś ukaraniem organu grzywną (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2001 r., sygn. I SA 2519/00, Lex nr 78949; postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r., sygn. V SA 354/01, ONSA 2002, nr 3, poz. 117).
W postępowaniu wszczętym w wyniku wniesienia skargi na niewykonanie wyroku, o jakiej mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., kontroli podlega więc jedynie okoliczność, czy wydane zostało rozstrzygnięcie w postępowaniu, które było przedmiotem skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość organu, jak również termin jego załatwienia. Nie podlega zaś kontroli merytoryczna treść rozstrzygnięcia i jego motywy, kontrolowane w postępowaniu ze skargi na rozstrzygnięcie wydane w wykonaniu wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłość. Takiej też kontroli decyzja PINB w Ż. z dnia [...]2012 r. została poddana. Jej uchylenie wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. II SA/Gl 1314/12 nie oznacza, że organ nie wykonał wyroku w sprawie II SAB/Gl 38/11. Oznacza jedynie, że decyzja jest nieprawidłowa (niezgodna z prawem), nie zaś, że stanowi przejaw niewykonania wyroku. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. okazał się chybiony.
Należy też wyjaśnić, że umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. nie oznacza, że organ uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii legalności spornej budowy i rozbudowy. Decyzja o umorzeniu postępowania wobec braku podstaw do rozstrzygania w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane stanowi standardowe rozstrzygnięcie w sytuacji gdy organ, po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie legalności konkretnych robót budowlanych, stwierdza, że zostały one zrealizowane zgodnie z prawem.
W świetle powyższego nie może odnieść skutku, w postępowaniu ze skargi wniesionej w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. powoływanie się na oceny prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach, które zapadły na skutek poddania kontroli sądowoadministracyjnej decyzji z dnia [...]2012 r. Z chwilą wydania ww. decyzji wyrok w sprawie II SAB/Gl 38/11 został wykonany w terminie wyznaczonym przez Sąd. W konsekwencji, nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 170 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.