Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 1416/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 51 ust. I pkt I i ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nakazał P. L. rozbiórkę niedokończonego budynku magazynowego na nieruchomości przy ul. [...] w P. zlokalizowanego przy granicy z działką oznaczoną nr [...].
Decyzją Wojewody W. z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego P.-G. z [...] września 1989 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania i adaptację pięciu boksów garażowych i budynku gospodarczego na warsztat elektromechaniczny w zakresie produkcji sprzętu elektrycznego przy ul. [...] w P. Zebrany w sprawie materiał dowodowy doprowadził organ nadzoru budowlanego I instancji do ustalenia, że pozwolenie z dnia [...] września 1989 r. na "zmianę sposobu użytkowania I adaptację pięciu boksów garażowych I budynku gospodarczego", której nieważność stwierdził Wojewoda, obejmowało również budynek magazynowy.
Zatem, zdaniem organu, mimo stwierdzenia nieważności pozwolenia z [...] września 1989 r. dawało ono inwestorowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych w zakresie projektu budowlanego jakim legitymował się inwestor, które to prawo stracił dopiero w dacie kiedy decyzja Wojewody W. stała się ostateczna.
Zaistniał więc stan faktyczny inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego i zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego Dalsze ustalenia, w tym oględziny, pozwoliły organowi na przyjęcie, że przedmiotowy budynek magazynowy narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane i nie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż jego rozbiórka. Jednocześnie organ I instancji wykluczył możliwość przyjęcia za prawdziwe twierdzenia, iż obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył C. T. i domagał się jej zmiany w części dotyczącej zastosowania podstawy prawnej tj. art. 51 ust. I pkt1 i 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
W uzasadnieniu podniesione zostało, że organ błędnie uznał, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania z dnia [...] września 1989 r., przy uwzględnieniu zakresu projektu było w istocie pozwoleniem na budowę. Odwołujący wskazał, że figurujący w aktach projekt nie jest załącznikiem do wydanego pozwolenia.
Podobnie jak we wcześniejszych pismach podniesiono w odwołaniu, że projektowany budynek został wzniesiony bez pozwolenia na budowę co wyklucza zastosowanie powołanych przez organ przepisów.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 48 ust. I prawa budowlanego rozbiórkę niedokończonego budynku magazynowego na nieruchomości przy Ul. [...] w P., zlokalizowanego przy granicy z działką nr [...].
Zdaniem organu odwoławczego orzekanie na podstawie art. 51 dopuszczalne jest w przypadku wykonywania robót spełniających dyspozycje art. 50 ust. 1, a tego organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie wykazał.
Z ustaleń organu II instancji wynikało, że załączona do wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania dokumentacja techniczna objęła swym zakresem nie tylko kontenery, ale i budynek gospodarczy. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] września 1989 r. zaopiniował pozytywnie adaptację dotyczącą 5-ciu boksów garażowych na warsztat elektromechaniczny.
Na oryginale mapy zasadniczej ze stanem aktualnym na dzień [...] stycznia 1989 r. uwidoczniono zakład ślusarski na działce Nr [...] oraz obiekt gospodarczy usytuowany w pobliżu działki [...] o wymiarach 4,5 m x 3 m. Zatem wydana decyzja z dnia [...] września 1989 r. wykroczyła poza opinię Inspektora Sanitarnego na którą się powołuje i zezwoliła na zmianę sposobu użytkowania nie tylko 5-ciu boksów garażowych, ale też budynku gospodarczego. Z załączonego przez inwestora opisu technicznego wynikało, że tym obiektem gospodarczym był warsztat ślusarski w stosunku do którego udzielono już zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania decyzją z [...] marca 1989 r.
Mając na uwadze mapę zasadniczą z dnia [...] stycznia 1989 r. organ stwierdził, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania dotyczyć musiało obiektu, który powstał po tej dacie, na budowę, którego pozwolenia nie ma. Obiekt zwany magazynem usytuowany na działce Nr [...] przy granicy z działką nr geod. [...] jest samowolną budowlą nie objętą żadnym pozwoleniem mimo, że w aktach znajduje się jego dokumentacja projektowa.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł P. L. domagając się jej uchylenia skarżącego zarzucając, iż organ lI instancji dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy sprzecznego z materiałem dowodowym zebranym przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Brak było, zdaniem skarżącego, dowodu na to, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania dotyczyć musiało obiektu, który powstał po dniu [...] stycznia 1989 r. na którego budowę nie ma pozwolenia. Skarżący wskazywał, iż w aktach sprawy znajduje się dokumentacja projektowa budynku co jego zdaniem wyklucza przyjęcie samowoli budowlanej.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na uzasadnienie swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, że art. 44 i 45 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), obowiązującej w dniu wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania obejmowały taki zakres zmian sposobu użytkowania, że wydana w zgodzie z tymi przepisami decyzja nie mogła stanowić należytej podstawy prawnej wzniesienia nowego, samowolnego obiektu. Dopuszczalne roboty budowlane mogłyby polegać na przeróbkach pomieszczeń.
Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie wyłączyły możliwość traktowania zapadłych w 1989 r. decyzji wbrew ich dosłownej treści, jako obejmujących również pozwolenie na budowę nowego obiektu. W tych okolicznościach zasadniczą dla rozstrzygnięcia kwestią było to czy prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że budynek magazynowy nie istniał w chwili wydawania decyzji o zmianie sposobu użytkowania. Organ odwoławczy trafnie powołał materiał dowodowy w postaci map przedkładanych w różnych okolicznościach z których wyprowadził wniosek, że budynek taki nie istniał w chwili wydawania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania.
Wobec tego ustalenia, nie można przyjąć by decyzje o zmianie sposobu użytkowania odnosiły się do spornego obiektu.
Najistotniejsze znaczenie w sprawie ma jednak okoliczność, że inwestor nie był w stanie wylegitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu I instancji przyjąć należy, że sporny obiekt - budynek magazynowy na nieruchomości przy ul. [...] w P., wzniesiono bez pozwolenia na budowę. Brak też podstaw, w ocenie Sądu do przyjęcia by zachodzi, którykolwiek z przypadków wymienionych w art. 50 ust. 1, wobec spełnienia przesłanek z art. 48 ust 1 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. L. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo zmianę zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a - rażące naruszenie przepisów postępowania, polegające:
- - na obrazie przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269), zwanej dalej p.u.s.a. poprzez wydanie wyroku bez właściwej kontroli decyzji organów administracyjnych, tj. decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., nr [...] oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [...] - [...], pod względem ich zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i z prawem materialnym,
|- |na obrazie przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo | o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o akta sprawy, w których brak było dowodów z dokumentów, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących stanu sprawy, a na które to dowody powoływali się w swych w/w decyzjach zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego,
|- |na obrazie przepisu art. 133 § 1 p.psa. poprzez wydanie wyroku na | podstawie dowolnie wybranych z akt sprawy dokumentów, a poprzez to dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, jak też wydanie wyroku na podstawie dokonanych przez Sąd ustaleń stanu faktycznego, nie znajdujących poparcia w aktach sprawy,
|- |na obrazie przepisu art.141 § 4 pps.a. poprzez przedstawienie stanu | sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym,
|- |na obrazie przepisu art.151 p.p.s.a. w związku z art.145 § 1 pkt 1/ |
Iit.c p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia w/w przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w ich wyniku doszło do przyjęcia przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy.
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające:
- - na naruszeniu dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust 7 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie,
- - na naruszeniu dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji nie zbadał, czy ustalony - w sposób krańcowo różny - przez organy obu instancji stan faktyczny sprawy został ustalony z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kpa, a zwłaszcza art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Jeżeli bowiem dwa orzekające w sprawie organy dokonują na podstawie tego samego materiału dowodowego krańcowo różnych ustaleń stanu faktycznego, dotyczącego tego, czy inwestor działał w oparciu o pozwolenie na budowę, pomimo innego brzmienia literalnego decyzji, czy też w ogóle bez pozwolenia, to Sąd I instancji powinien zbadać, który organ nie zachował reguł przewidzianych procedurą administracyjną i w jakim zakresie. Ograniczenie się przez Sąd I instancji do stwierdzenia, iż organ odwoławczy dla uzasadnienia swojego stanowiska trafnie powołał "materiał dowodowy w postaci map przedkładanych w różnych okolicznościach" nie stanowi dowodu na przeprowadzenie przez Sąd nałożonych powołanymi wyżej przepisami prawa obowiązków.
Nie wiadomo nawet, które to mapy Sąd bierze pod uwagę, bowiem uzasadnienie decyzji organu II instancji opiera się na 1 mapie z [...].O1.1989 r., a w aktach sprawy znajdują się inne mapy, które również - zarówno zdaniem organu I instancji, jak i skarżącego
|- |jako nieaktualizowane w terenie w dniach ich wydania, nie stanowią dowodu na | stan zabudowy na działce skarżącego w dniach ich datowania.
Naruszenia dyspozycji art.1O6 § 3 p.p.s.a skarga kasacyjna upatruje w ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego w oparciu o akta sprawy, w których brak było dowodów z dokumentów, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących stanu sprawy, na które to dowody powoływały się w swych decyzjach organy obu instancji, co w konsekwencji również uniemożliwiło dokonanie właściwej kontroli zgodności tych decyzji z przepisami prawa postępowania administracyjnego, tj. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, jak też prawa materialnego, tj. art. 48 § 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i art.51 ust. 7 Prawa budowlanego.
Skarżący zarzuca nadto, iż w rzeczywistym i właściwie ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowanie winien mieć przepis art. 51 ust.1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem unieważnione pozwolenie z dnia [...] września 1989 r. dawało Skarżącemu uprawnienie do wykonywania robót budowlanych w zakresie projektu budowlanego, jakim się w tym czasie legitymował, wobec czego nie dokonał on samowoli budowlanej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania C. T. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie bowiem oparta została na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a).
Sąd I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na niepełnym i nierzetelnie ocenionym materiale dowodowym. Podstawowym założeniem Sądu była niezweryfikowana okoliczność, iż żadna z decyzji wydanych w 1989 r., których przedmiotem co do zasady było pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, nie obejmowała w swej treści pozwolenia na budowę nowego obiektu budowlanego, bowiem, bowiem byłaby ona sprzeczna z art. 44 i 45 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Konsekwencją takiego hipotetycznego założenia było przyjęcie, iż budynek magazynowy na nieruchomości przy ul. [...] w P. wzniesiono bez pozwolenia na budowę, co uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem usytuowanie obiektu wyłącza możliwość przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2 tegoż prawa.
Należy się zgodzić z zarzutem skargi kasacyjnej, iż powyższy stan faktyczny został przyjęty przez Sąd w oparciu o akta sprawy, które nie zawierają dowodów z istotnych dokumentów, które poddane były ocenie i stanowiły podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji. W przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu aktach postępowania administracyjnego brak przede wszystkim decyzji z dnia [...] września 1989 r. o zmianie sposobu użytkowania oraz dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do decyzji z [...] marca 1989 r. Pomimo to Sąd z naruszeniem art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a dokonuje jednoznacznej oceny obu aktów, twierdząc, iż prawidłowa jest ocena organu, iż nie obejmują one także pozwolenia na budowę nowego obiektu. Przy braku tych dowodów Sąd bezkrytycznie przyjmuje także, iż sporny budynek magazynowy nie istniał w chwili wydawania obu decyzji w 1989 r., które to ustalenie poczynił organ odwoławczy na podstawie "map przedkładanych w różnych okolicznościach." Takie stwierdzenie Sądu I instancji pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości kontroli przedstawionego mu orzeczenia w jego bardzo istotnej części, bowiem w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego powołano się jedynie na mapę z [...] stycznia 1989 r., co do aktualności której zgłaszane były zastrzeżenia w toku postępowania, zaś akta postępowania zawierają dodatkowe mapy nieruchomości skarżącego, co do których ani organ ani Sąd nie zajął stanowiska.
Wojewódzki Sad Administracyjny dopiero po zażądaniu od organu kompletnych akt postępowania administracyjnego, zawierających decyzję z dnia [...] września 1989 r. Kierownika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego P.-G. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania i adaptację pięciu boksów garażowych i budynku gospodarczego na warsztat elektromechaniczny w zakresie produkcji sprzętu elektrycznego przy ul. [...] w P. i analizie dołączonej do niej dokumentacji projektowej zarówno w części opisowej jak i rysunkowej, dokona kontroli prawidłowości oceny organu odwoławczego treści powyższej decyzji. Dopiero ocena kompletnego materiału dowodowego pozwoli na ustalenie czy przedmiotowy budynek magazynowy został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę co uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 48 Prawa budowlanego, czy też w chwili realizacji inwestycji inwestor posiadał ostateczną decyzję zezwalającą na wzniesienie nowego obiektu budowlanego, która następnie decyzją Wojewody W. z dnia [...] lipca 2002 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Ta ostatnia sytuacja nie pozwala na przyjęcie, iż obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej i sankcjonowałaby zastosowany przez organ I instancji tryb przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego.
Z tych względów należy uznać, iż Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na zastosowanie prawidłowych przepisów prawa materialnego, a co za tym idzie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269) w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez wydanie wyroku bez właściwej kontroli decyzji organów administracyjnych, pod względem ich zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i z prawem materialnym.
Za przedwczesne natomiast należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj błędnego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 tegoż prawa poprzez jego niezastosowanie, bowiem mogą one podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero wówczas gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku Sądu I instancji nie budzi wątpliwości.
Mając powyższe na uwadze należało skargę kasacyjną uwzględnić na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, o kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy.