Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2165/09, oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2009 r., znak: (...).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzją, po rozpatrzeniu odwołania R. W. i J. W. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2009 r., nr (...), udzielającej pozwolenia na użytkowanie autostrady (...), na odcinku Z. – węzeł K. od km (...) do km (...) z wyłączeniem obiektów inżynierskich, umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in. że odwołujący się nie brali udziału w postępowaniu I instancji, gdyż zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, którym w niniejszej sprawie jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu. Jako, że wnoszący odwołanie nie mieli legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, to ich odwołanie nie może być rozpatrzone co do istoty.
W skardze na powyższą decyzję J. W. wskazał, że jest właścicielem ośmiu działek gruntu, na których wybudowano autostradę (...) w części pasa autostradowego (...) W. – węzeł K. od km (...)do km (...), oraz czterech działek, które leżą w bezpośrednim sąsiedztwie tego odcinka autostrady.
Skarżący wskazał, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest sprzeczny z art. 5 ust. 2 tej ustawy, gdyż pozbawiono go prawa udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji mimo gwarancji zawartych w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto w ocenie skarżącego przywołany przepis jest sprzeczny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z art. 6 ust. 2 tej ustawy oraz art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2009 r. ((...)) i o zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
WSA w wyroku, którym oddalił powyższą skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądowym ww. artykuł ma zastosowanie tylko w takim stanie faktycznym i prawnym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu brak jest również podstaw uzasadniających wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zadanie zgodności z Konstytucją RP oraz z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego art. 59 ust. 7 tej ustawy, gdyż przepis ten był wielokrotnie stosowany zarówno przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne jak i Naczelny Sąd Administracyjny i w żadnej ze spraw w których dokonywano wykładni tego przepisu nie uznano, że jest on sprzeczny z jakimkolwiek przepisem Konstytucji. Żaden też Sąd nie wystąpił o zbadanie takiej zgodności do Trybunału Konstytucyjnego.
WSA wskazał również, że zanim dojdzie do pozwolenia na użytkowanie określonego obiektu, przepisy prawa nakładają na inwestora liczne obowiązki, które wiążą się m.in. z koniecznością uzyskania szeregu rozstrzygnięć, w tym m.in. tych, których podstawą jest art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa). Chodzi tu na przykład o przywołane przez skarżącego rozstrzygnięcia w zakresie ochrony środowiska. Oznacza to, iż na etapie pozwolenia na użytkowanie rozstrzygnięcia środowiskowe nie mogą być weryfikowane w skutek żądania podmiotu, który był stroną w tamtych postępowaniach, ale który stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie już nie jest.
Odnośnie wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy, zawartego w piśmie z 8 czerwca 2010 r., WSA stwierdził, że wezwanie do sądu na inną rozprawę, choćby o charakterze karnym, nie jest nadzwyczajnym wydarzeniem w rozumieniu art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) na podstawie którego można odroczyć rozprawę.
Skargą kasacyjną J. W. zaskarżył w całości powyższy wyrok, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
- 1) na zasadzie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego. Wadliwość orzeczenia WSA w Warszawie polega na nieprawidłowej ocenie zastosowania przez organ administracji art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.. U. Nr 80, poz. 718) w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zamiast zastosowania przepisów art. 1 i art. 6 ust. 2 - 9 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. Nr 78 z 2003r. poz. 706, zwanej dalej Konwencją z Aarhus). Konsekwencją błędu subsumcji, jest nieprawidłowe uznanie, iż stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w postaci autostrady, które obejmuje również zagadnienia dotyczące środowiska nie jest cała zainteresowana społeczność lecz wyłącznie inwestor.
- 2) na zasadzie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Wyrok WSA w Warszawie jest wadliwy, gdyż Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku 141 § 4 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a, poprzez nie odniesienie się do zarzutu podniesionego w uzupełnieniu skargi, na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnił skargi. Błąd Sądu polega na nie przedstawieniu i nie odniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu podniesionego przez skarżącego w uzupełnieniu skargi, polegającego na naruszeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku postępowania administracyjnego art. 1 i art. 6 ust. 2-9 Konwencji z Aarhus.
Skarżący wskazał, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd I instancji zaakceptował zastosowanie przez GINB art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. zamiast zastosowania stosownych przepisów Konwencji z Aarhus. W konsekwencji niewłaściwie zastosowano art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnił skargi, mimo, iż były podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i uchylenia skarżonej decyzji.
Zdaniem skarżącego, jako że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie autostrady (...) jest rozstrzygnięciem również w sprawie środowiska to oba organy administracji w myśl art. 28 k.p.a. obowiązane były zapewnić udział społeczeństwa na prawach strony w podejmowaniu przedmiotowych decyzji, stosowanie do postanowień Konwencji z Aarhus.
Odnośnie zarzutu, iż Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu niezastosowania przez GINB art. 1 i art. 6 2-9 Konwencji z Aarhus skarżący wskazał, że Sąd ten całkowitym milczeniem potraktował zarzut naruszenia prawa wspólnotowego ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że argumentacja przywołana przez skarżącego w piśmie z dnia 14 czerwca 2010 r. nazwanym dodatkowym uzasadnieniem skargi, pozostaje bez wpływu na ocenę kwestionowanej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Niniejsza skarga jest kolejną, o identycznej treści rozpatrywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 2089/10 oddalił skargę kasacyjną R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 2164/09 zapadłego w analogicznym stanie faktycznym i prawnym (sprawa dotyczyła umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie autostrady (...) na odcinku Z. węzeł K. od km (...) do km (...) w części pasa autostradowego odcinek (...) od węzła G. (w km (...) bez węzła) do m. W. w km (...) z wyłączeniem obiektów inżynierskich). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela argumentację prawną zawartą we wskazanym wyroku.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest wprawdzie uzasadniony, ale naruszenie tego przepisu przez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z dnia 14 czerwca 2010 r. nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Zgodnie natomiast z przepisem art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można skutecznie oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Również postawiony w skardze kasacyjnej, a wcześniej w treści pisma z 14 czerwca 2010r. zarzut, iż w toku niniejszego postępowania organy i Sąd I instancji zastosowały przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który jest sprzeczny z postanowieniami Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. w sprawie dostępu do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 9 maja 2003 r. Nr 78, poz. 706), nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący powołuje się na wynikający z przepisów art. 6 tej Konwencji obowiązek informowania zainteresowanej społeczności o decyzjach dotyczących środowiska oraz stanowienia odpowiednich procedur umożliwiających społeczeństwu aktywne uczestniczenie w procesie wydawania tych decyzji. Podkreślenia wymaga, że przepisy Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998r. nie mają charakteru normatywnego, a stanowią zobowiązanie do podjęcia niezbędnych środków przez Państwa- strony Konwencji w zakresie objętym jej regulacją.
Polska wykonała stosowne działania i wprowadziła do wewnętrznego porządku prawnego normy pozwalające na udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostęp do informacji w sprawach z zakresu ochrony środowiska(por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 920/09).
Udział zainteresowanej społeczności w postępowaniach dotyczących środowiska jest zatem regulowany szeregiem przepisów zawartych w prawie krajowym. Oddanie do użytkowania odcinka nowowybudowanej autostrady poprzedzało kilka różnych postępowań, w których miały zastosowanie szczegółowe rozwiązania prawne przewidujące udział przedstawicieli zainteresowanej społeczności oraz osób, których praw te postępowania dotyczyły. W postępowaniach tych brali udział właściciele gruntów wykorzystanych pod budowę autostrady i nieruchomości bezpośrednio z tym terenem sąsiadujących, w tym również R. i J. W. Były to postępowania o lokalizację autostrady, o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Szczegółowe rozwiązania proceduralne zawarte w przepisach regulujących te postępowania stanowiły również realizację postanowień wymienionej wyżej Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. sporządzonej w Aarhus.
Prowadzone obecnie postępowanie o pozwolenie na użytkowanie fragmentu wybudowanej autostrady służy ustaleniu prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych i ustawodawca uznał, że stroną tego postępowania jest tylko inwestor. Zarówno bowiem przedstawiciele społeczności jak i właściciele sąsiadujących nieruchomości mogli bronić swoich praw we wcześniejszych fazach postępowania związanego z budową tego obiektu. Brak ich udziału w postępowaniu o dopuszczenie do użytkowania, w którym bada się tylko zgodność realizacji obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, nie stwarza zagrożenia naruszenia praw tych osób. Skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ani wskazanych w niej przepisów Konwencji Aarhus. Skarżący nie wykazał też żadnego naruszenia przepisów art. 134§ 1 i art. 135 p.p.s.a.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.