Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2022/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17.04.2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 1038/13) po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.S.R. - uchylił zaskarżoną decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...).09.2013 r. (nr (...)) oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia (...).07.2013 roku (nr (...)). Decyzje te wydane zostały w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

1. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej PINB) w kwietniu 2011 r. wszczął postępowanie dotyczące: wykonania robót budowlanych w obrębie lokalu mieszkalnego na parterze i na I kondygnacji oraz dotyczące zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń przyziemia na warsztat samochodowy - w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. (...) w B. Postanowieniem z dnia (...) maja 2011 r. PINB rozdzielił prowadzone postępowania na dwie części:
2. - sprawę (...) dotyczącą przebudowy instalacji gazowej w obrębie lokalu mieszkalnego na parterze i I kondygnacji oraz
3. - sprawę (...) dotyczącą zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń w obrębie przyziemia na warsztat samochodowy.
4. 2. Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r. (znak (...)) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał H.R. i M.R. - jako współwłaścicielom i użytkownikom części pomieszczeń w obrębie przyziemia budynku mieszkalnego - w związku z dokonaną samowolnie zmianą sposobu ich użytkowania na warsztat samochodowy – wykonanie czternastu czynności mających doprowadzić przedmiotowe pomieszczenia do stanu umożliwiającego realizację zmienionego sposobu użytkowania, zgodnie z zaleceniami sformułowanymi w przedłożonej ocenie technicznej (m.in. wykonanie konstrukcji podpierającej strop w pomieszczeniu zaplecza technicznego narzędziowni – w tym zakresie nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, wydzielenie osobnych pomieszczeń socjalnych, obniżenie posadzki o 15 cm w projektowanych pomieszczeniach socjalnych, wykonanie kanałów nawiewnych, wykonanie wypełnień i zamurowań, wykonanie zmian hydraulicznych oraz w instalacji elektrycznej, naprawę tynków i posadzek (nadania posadzkom powierzchni antypoślizgowej), obłożenie ścian łatwozmywalnymi płytkami ceramicznymi, wykonanie robót malarskich, a także sporządzenie odpowiedniej dokumentacji technicznej (4 egzemplarze) wraz niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami, w tym wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy). W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz w związku z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).

Powyższe rozstrzygnięcie wydano po ustaleniu, iż w części pomieszczeń przyziemia prowadzony był od 1993 r. warsztat samochodowy. Obecni współwłaściciele działki, na której znajduje się budynek tj.: H.R. i M.R. (dalej: inwestorzy) zatrudnieni byli jako pracownicy w tym warsztacie do 2005 r. Od tej daty rozpoczęli wynajmowanie warsztatu na prowadzenie identycznej działalności gospodarczej we własnym zakresie. Nie dysponują żadnymi dokumentami potwierdzającymi dokonanie zmiany sposobu użytkowania w sposób legalny. Z księgi wieczystej utworzonej dla wyodrębnionego w budynku mieszkalnym lokalu mieszkalnego należącego do inwestorów wynika, iż w miejscu prowadzenia działalności powinna znajdować się letnia kuchnia, skład opału, spiżarnia, piwnica i garaż. Zdaniem organu administracji, zmianę sposobu użytkowania dokonano bez wymaganego pozwolenia, zatem konieczne było wszczęcie procedury legalizacyjnej.

W jej trakcie, na żądanie organu (postanowieniem z dnia (...) maja 2011 r.), inwestorzy przedłożyli ostateczną decyzję o warunkach zabudowy (z dnia (...) września 2012 r.) potwierdzającą możliwość dokonania zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń przyziemia na warsztat samochodowy. Z uwagi na konieczność ustalenia, czy sporna część budynku spełnia warunki techniczne do jej wykorzystywania na warsztat – zobowiązano inwestorów do przedłożenia oceny technicznej pomieszczeń. Obowiązek ten inwestorzy wykonali. Przedmiotowa ocena była uzupełniana w związku ze zgłoszeniem przez inne strony postępowania zastrzeżeń i uwag. Autorzy oceny technicznej podali, że zmiana sposobu użytkowania jest możliwa pod warunkiem wykonania niezbędnych robót budowlanych.

Organ I instancji ustalił, że w sprawie zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r., co wynika wprost z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, tj. art. 71 ust. 3 i odpowiednio art. 50 i 51 tej ustawy. Stosując tę procedurę postanowieniem z dnia (...) maja 2013 r. wstrzymano użytkowanie spornych pomieszczeń i zobowiązano inwestorów do wykonania robót przewidzianych w przedłożonej ocenie technicznej, jak również do sporządzenia i przedłożenia dokumentacji technicznej tych robót. Wskazano, że nie jest istotna zgoda pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na dokonaną adaptację. Spory na tym tle rozpoznają wyłącznie sądy cywilne. Pouczono inwestorów, że niewykonanie obowiązków zakreślonych decyzją spowoduje wydanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego zgodnie z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego.

1. 3. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli:
2. - Z.M., który zarzucił, iż strony postępowania nie zostały powiadomione o fakcie złożenia przez autorów oceny technicznej dodatkowych wyjaśnień. Zdaniem odwołującego się, pominięte zostały takie kwestie jak: uzgodnienie obsługi komunikacyjnej działki z zarządcą drogi, zapewnienie magazynu odpadów (które to wymaganie wynika z decyzji środowiskowej), brak oceny faktu, iż pomieszczenie oznaczone jako 1.5 do kwietnia 2011 r. nie było użytkowane na działalność gospodarczą. W ocenie Z.M., legalizacja powinna nastąpić w drodze uzyskania pozwolenia budowlanego;
3. - D.R., który zarzucił:
4. a) naruszenie art. 51 ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie; art. 48 i 49 prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że wykonane roboty spełniają cechy "budowy" w rozumieniu art. 2 tej ustawy; nieprawidłowe zastosowanie przepisów intertemporalnych, w tym zastosowanie przepisów sprzed powoływanej przez organ nowelizacji; art. 71 ust. 6, art. 71a ust. 4 prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie;
5. b) naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 35 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz dokonanie oceny materiału zgromadzonego z naruszeniem zasad proceduralnych.

Uzasadniając te zarzuty wskazał, że w stosunku do obiektów wzniesionych przed 1995 r. należy stosować poprzednią ustawę – Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast zakres prac ocenianych w sprawie, nie w całości został dokonany przed 1995 r. Co prawda, zmiana sposobu użytkowania obiektu nastąpiła w 1993 r., jednakże pomieszczenie nr 1.5 zostało włączone do warsztatu dopiero w kwietniu 2011 r. Fakt ten potwierdzili inwestorzy w dokumentacji złożonej do sprawy środowiskowej. Potwierdza to także treść decyzji środowiskowej. Wymaga to zastosowania odrębnej procedury dla zmian wcześniejszych i zmian dokonanych w kwietniu 2011 r. Wskazał także, iż inwestorzy przedłożyli ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już po wszczęciu postępowania legalizacyjnego, jak również, że organ nie ocenił w sposób należyty wielu naruszeń przepisów techniczno – budowlanych, na które strony zwracały uwagę (naruszenie konstrukcji stropu, brak uzgodnień z zarządcą drogi odnośnie obsługi komunikacyjnej działki, brak umiejscowienia magazynu odpadów, który to obowiązek nałożono w decyzji środowiskowej). Również wielokrotnie przedłużano inwestorom termin złożenia wymaganych dokumentów, zamiast zastosować art. 48 ust. 4 prawa budowlanego i wydać nakaz rozbiórki.

Z naruszeniami prawa prowadzono także postępowanie wyjaśniające: przeprowadzając pobieżnie oględziny bez ustalenia, czy wykonane roboty doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów budynku oraz bez oceny kolejnych wykonanych przez inwestorów robót adaptacyjnych. Nie dokonano kwalifikacji robót budowlanych w sposób staranny, niejako z góry przyjmując że podlegają one procedurze z art. 50 – 51 prawa budowlanego, podczas gdy przykładowo obniżenie posadzki doprowadzi do zmiany kubatury pomieszczeń, którą należy ocenić w kontekście definicji budowy wymagającej pozwolenia dla jej wykonania. Wskazał, że w przypadku zakwalifikowania robót jako podpadających pod różne reżimy prawne, organy powinny zastosować surowszy. Zwrócił odwołujący się uwagę, że inwestorom już raz nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym (postępowanie o sygnaturze (...)).

1. 4. Decyzją z dnia (...) września 2013 r. (znak (...)) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podał, że na nieruchomości nr (...) przy ul. (...) w B. znajduje się czterokondygnacyjny budynek mieszkalny, w którym: współwłaścicielami połowy pomieszczeń przyziemia (I kondygnacji) i II kondygnacji są H. i A. R., M.R., P.S., A. i A. C. (od stycznia 2011 r.), natomiast dwóch ostatnich kondygnacji oraz połowy pomieszczeń garażowych w przyziemiu – D. i A. R. W kwietniu 2011 r. M.R. i H.R. wykonali roboty budowlane polegające na usunięciu części ściany oddzielającej pomieszczenia garażowe i letnią kuchnię oraz na wykonaniu otworu drzwiowego w miejscu okna z zachowaniem jego szerokości (1,20 m) i zachowaniem nadproża okiennego. Pomieszczenia garażowe, z wejściem od ulicy (...), użytkowane są od 1993 r. jako warsztat samochodowy (przez obecnych współwłaścicieli od 2005 r.). Z księgi wieczystej założonej w 2007 r. wynika natomiast, że powinny się tam znajdować: letnia kuchnia, skład opału, spiżarnia, piwnica i garaż.

Na zmianę sposobu użytkowania z pomieszczeń mieszkalnych na warsztatowe nie posiadają pozwolenia. Ustalono także, że M.R. oraz H.R. po zakupie obiektu wykonali remont instalacji gazowej w przyziemiu (w tym zakresie organ I instancji wyłączył sprawę do odrębnego postępowania). Organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, wskazując że po wstrzymaniu użytkowania pomieszczeń (w związku z zaleceniami oceny technicznej przedłożonej przez inwestorów) organ I instancji dokonał kontroli obiektu ustalając, że strop jednego z pomieszczeń został zabezpieczony (stemplowanie), a pozostałe pomieszczenia nie są użytkowane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., identycznie jak organ I instancji przyjął, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń dokonana w 1993 r. winna być oceniona wg przepisów obowiązujących w dacie jej dokonania (art. 71 w związku z art. 50 – 51 prawa budowlanego w związku z art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane).

Wskazał organ odwoławczy, że wykonane w sprawie roboty budowlane, powinny być zakwalifikowane jako związane z przebudową (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego).

1. 5. Opisaną decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...) września 2013 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku –D.R. Wobec rozstrzygnięcia tego podniósł zarzuty naruszenia:
2. a) art. 48 i 49 prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i niezakwalifikowanie robót jako budowy; nieprawidłowe zastosowanie przepisów intertemporalnych, w tym zastosowanie w całości przepisów sprzed 2004 r.; art. 71 ust. 6, art. 71a ust. 4 prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie;
3. b) art. 6, 7, 8, 35 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz naruszenie zasad proceduralnych przy jego gromadzeniu.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podał argumenty identyczne jak w uzasadnieniu odwołania. Podkreślił bowiem, że błędnie do całości robót, których wykonanie w postępowaniu ustalono, zastosowano przepisy prawa budowlanego sprzed obowiązywania nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r., mimo że niektóre prace wykonano w kwietniu 2011 r. i do ich legalizacji (oceny jej dopuszczalności lub niedopuszczalności) należy zastosować prawo budowlane z 1994 r. w nowym brzmieniu. W pozostałym zakresie w uzasadnieniu skargi powtórzono motywy zawarte w odwołaniu.

Dodatkowo natomiast wskazał skarżący, że pomimo zarzucenia w odwołaniu nienależytego zgromadzenia materiału dowodowego, organ II instancji nie podjął żadnych działań dla uzupełnienia dowodów, podzielając w całości twierdzenia organu I instancji o braku naruszenia parametrów kwalifikujących roboty jako przebudowę (pomimo faktu zmiany wysokości i kubatury kondygnacji wskutek obniżenia posadzki pomieszczeń). Zdaniem skarżącego wykonane przez inwestorów roboty stanowią budowę dokonaną bez wymaganego pozwolenia (ewentualnie zgłoszenia), co wymaga procedury z art. 48 – 49b prawa budowlanego, jednakże organ bez wszechstronnej oceny zakwalifikował je jako przebudowę podlegającą legalizacji w trybie art. 50 – 51 tej ustawy.

Nadto organ nakazał inwestorom obniżenie posadzki jednego z pomieszczeń o 15 cm, co niewątpliwie zmienia kubaturę tego pomieszczenia i wymaga oceny jako budowa, a nie przebudowa. Zdaniem skarżącego kwestią zasadniczą było dokonanie prawidłowej kwalifikacji, a tego zaniechano mimo zarzutów odwołania.

1. 6. a)

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że co prawda zmiana sposobu użytkowania miała miejsce w 1993 r., jednakże roboty budowlane w pomieszczeniach samowolnie użytkowanych od tego czasu wykonano w trakcie obowiązywania prawa budowlanego z 1994 r. Tej okoliczności żadna ze stron nie kwestionowała, a to oznacza, że w sprawie na podstawie art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmieniającej prawo budowlane z dniem 31 maja 2004 r. -miała zastosowanie ustawa Prawo budowlane z 1994 r. b)

W piśmie z dnia (...) marca 2014 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawili uczestnicy postępowania M.R. i H.R. (k. (...)). Wskazali, że prace budowlane polegające jedynie na usunięciu fragmentu ściany (pod istniejącym oknem w dół do nadproża celem uzyskania otworu drzwiowego – pomiędzy pomieszczeniem garażowym a letnią kuchnią) wykonano w 2011 r. Nie ingerowały one w nośność ścian, ani elewację budynku i nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Żadnych prac nie wykonywano w 1993 r.

Dlatego w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974 r. do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu (dokonanej w 1993 r.) oraz prawa budowlanego z 1994 r. z daty wszczęcia legalizacji (do robót wykonanych w 2011 r.). Wskazano, że zakres wykonanych w 2011 r. robót nie spełnia przesłanek kwalifikacyjnych budowy (nie ma zastosowania art. 48 – 49 prawa budowlanego), a co najwyżej przebudowy, zaś czynności nakazane przez organ budowlany (pkt 1 – 14 decyzji I instancji) nie mogą być kwalifikowane jako samowola budowlana, jak uczyniono to w skardze. Zwrócili skarżący uwagę, spełnili wymagane warunki techniczno – budowlane, bowiem dokonali uzgodnień z zarządcą drogi odnośnie skomunikowania działki (pismo z dnia (...) września 2013 r., nr (...)), zainstalowali magazyn odpadów, dokonali wymaganego podparcia stropu, do którego organ I instancji podczas kontroli w dniu (...) grudnia 2013 r. nie wniósł zastrzeżeń.

Inwestorzy zgodzili się z organem, że w sprawie ma zastosowanie art. 71 prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 2003 r., a nie jak wskazuje skarżący art. 71 ust. 6 i art. 71a ust. 4 prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym. Nadto, uzyskali skarżący pozwolenie na użytkowanie warsztatu samochodowego jednostanowiskowego zlokalizowanego w obrębie przyziemia budynku (decyzja z dnia (...) grudnia 2013 r.).

c) Podczas rozprawy przed sądem I instancji w dniu 3 kwietnia 2014 r., strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie. Pełnomocnik organu wskazał dodatkowo, że w 2011 r. została wyburzona ściana nośna (k. (...)).

7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 17.04.2014 r. (II SA/Bk 1038/13) uchylił zaskarżoną decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził, że trafne są zarzuty skargi dotyczące konieczności odrębnego potraktowania zmian w obrębie budynku mieszkalnego przy ul. (...) w B. dokonanych w 1993 r. i w 2011 r.

WSA w Białymstoku podał, że w sprawie nie było sporu co do tego, że w 1993 r. dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w ten sposób, że część pomieszczeń przyziemia (I kondygnacji) pozostających obecnie we współwłasności m.in. inwestorów (H.R. i M.R.) i których pierwotnym przeznaczeniem była funkcja mieszkalna (letnia kuchnia, skład opału, spiżarnia, piwnica i garaż), zaczęła być użytkowana na prowadzenie działalności gospodarczej w postaci warsztatu samochodowego. Bezspornie również obecni właściciele tych pomieszczeń (inwestorzy) nie wylegitymowali się stosownymi zezwoleniami na dokonanie takiej zmiany, co wymagało przeprowadzenia odpowiedniego postępowania legalizacyjnego.

Ustalono też, iż obecni współwłaściciele I kondygnacji (inwestorzy) w kwietniu 2011 r. przeprowadzili na omawianej części nieruchomości roboty budowlane polegające na usunięciu ściany (od istniejącego otworu okiennego w dół do nadproża celem uzyskania otworu drzwiowego – pomiędzy pomieszczeniem garażowym, a letnią kuchnią).

Sąd I instancji podał, że z uzasadnienia decyzji odwoławczej i decyzji organu I instancji wynika, że organy nadzoru budowlanego prowadziły jedno postępowanie odnośnie obydwu kategorii opisanych działań inwestorów (tych z 1993 r. i tych z 2011 r.) - w trybie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wydały również jedną decyzję obejmującą wszystkie przedmiotowe zmiany, orzekając na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tzn. według brzmienia tej ustawy sprzed 31 maja 2004 r. Zdaniem WSA w Białymstoku było to nieprawidłowe. Zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że zarówno działania z 1993 r., jak i z 2011 r. należało objąć jednym postępowaniem w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, prowadzonym w całości w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1994 r. sprzed jego zmiany z dniem 31 maja 20014 r. Nie pozwalał na to charakter tych działań, zwłaszcza tych przeprowadzonych w 2011 r., które prawidłowo należało zakwalifikować jako odrębne roboty budowlane i prowadzić według odrębnej procedury legalizacyjnej przewidzianej dla samowolnie wykonanych robót budowlanych, a nie dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotowe roboty z 2011 r. miały niewątpliwie na celu zwiększenie użyteczności prowadzonego od 1993 r. warsztatu samochodowego, jednakże upływ kilkunastu lat pomiędzy zmianą sposobu użytkowania z 1993 r., a tymi robotami - świadczy o ich prawnej odrębności, a nie o tym, że stanowiły kontynuację tej zmiany. Roboty budowlane wykonane w 2011 r. stanowiły samowolę budowlaną dokonaną w pomieszczeniach, co do których również samowolnie kilkanaście lat wcześniej zmieniono sposób ich użytkowania. Jedne i drugie wymagały zatem oddzielnej oceny prawnej. Prawidłowo więc organy nadzoru budowlanego powinny były przeprowadzić dwa postępowania: jedno w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku (z ich funkcji mieszkalnej na warsztatową) oraz drugie w przedmiocie samowolnego wykonania robót budowlanych.

WSA w Białymstoku wskazał na art. 71 a Prawa budowlanego oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), obowiązującej od dnia 31 maja 2004 r. Powołał sąd wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 marca 2012 r. (II SA/Gl 613/11), wg którego, stosowanie "przepisów dotychczasowych" o których mowa w art. 2 ust. 3 wskazanej ustawy nowelizującej Prawo budowlane, oznacza konieczność stosowania do zmian sposobu użytkowania mających miejsce przed 1995 r. (przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1994 r.) przepisów prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Wg Sądu I instancji, względem dokonanej w 1993 r. zmiany sposobu użytkowania obiektu (konkretnie: odnośnie wyodrębnionych prac wykonanych w tamtym okresie i zmieniających sposób użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na niemieszkalne) powinna zostać przeprowadzona procedura legalizacyjna na podstawie prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r. (art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r.). Zastosowanie do tych prac znajdował zatem ówcześnie obowiązujący art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji sąd I instancji przyjął, że dokonana w 1993 r. zmiana pomieszczeń przyziemia na warsztat samochodowy została przez organy nadzoru budowlanego trafnie zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania i wobec braku dokumentów świadczących o jej legalności (co jest bezsporne), uznana za samowolną, co łączyło się z koniecznością przeprowadzenia procedury legalizacji w oparciu o wyżej wskazany stan prawny.

Nieprawidłowo natomiast objęły organy opisaną wyżej procedurą także roboty budowlane wykonane w przyziemiu w 2011 r. Należało je bowiem zakwalifikować według przepisów materialnoprawnych obowiązujących w 2011 r., natomiast dokonać legalizacji według przepisów obowiązujących w dacie jej przeprowadzania. Nie można było łączyć tych dwóch wymienionych legalizacji jedną procedurą, bowiem roboty z 2011 r. – z uwagi na upływ czasu nie mogły stanowić zmiany sposobu użytkowania (czy jej kontynuacji), ale stanowiły odrębne roboty budowlane wykonane w samowolnie użytkowanym pomieszczeniu.

Nadto, WSA w Białymstoku uznał, że nie przeprowadzono rzetelnego i wyczerpującego wyjaśnienia zakresu robót wykonanych w 2011 r., a przede wszystkim nie dokonano ich kwalifikacji, co świadczy o naruszeniu art.. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wskazał sąd, że co prawda organ ustalił, iż przedmiotowe prace polegały na poszerzeniu otworu okiennego i uczynieniu z niego otworu drzwiowego (z zachowaniem dotychczasowej szerokości i nadproża), jednakże nie oceniono czy roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia, a zatem który z obowiązujących trybów legalizacji samowoli budowlanej (art. 48, 49b czy art. 50-51 prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu z daty orzekania) miałby do nich zastosowanie.

Dodatkowo WSA podkreślił, że podczas rozprawy w dniu 3 kwietnia 2014 r. pełnomocnik organu wskazał, że w 2011 r. została wyburzona ściana nośna, który to fakt nie został ustalony (ani odpowiednio wyeksponowany) w trakcie postępowania na jego etapie administracyjnym. Potwierdza to nie dość dokładne zrealizowanie obowiązku wszechstronnego gromadzenia materiału dowodowego, a tym samym naruszenie przepisów procesowych mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zwrócił też uwagę na niewyjaśnienie okoliczności uprzedniego prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym przy ul. (...). Nakazano wówczas inwestorom przywrócenie poprzedniego stanu pomieszczeń (postępowanie to prowadzono po sygnaturą (...)). Uchybieniem organów nadzoru budowlanego było, iż nie ustosunkowały się do tej kwestii, jak również nie dopuściły dowodu z akt tamtego postępowania

Sąd I instancji sformułował następujące zalecenia dla organów w ponownie prowadzonym postępowaniu:

1. - odrębnego prowadzenia dwóch postępowań, zgodnie z powyżej wskazanymi ocenami,
2. - postępowanie w przedmiocie dokonanej w 1993 r. zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych w przyziemiu (I kondygnacja) budynku przy ul. (...) w B. przeprowadzą organy na podstawie art. 71 w związku z odpowiednio stosowanymi przepisami art. 50 – 51 prawa budowlanego z 1994 r. W tym postępowaniu rzeczą organów będzie ustalenie, na czym konkretnie polegały prace wykonane w 1993 r. zmieniające sposób użytkowania pomieszczeń mieszkalnych i których konkretnie pomieszczeń one dotyczyły. Dokonując tych ustaleń organy uwzględnią także i zweryfikują stanowisko skarżącego wyrażone na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r.
3. - z uwagi na to, że postępowanie zakończone zaskarżonymi w sprawie niniejszej decyzjami, choć dotknięte istotnymi uchybieniami, to jednak było prowadzone w trybie wyżej wskazanym (art. 71 prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r.) – ocenią organy na ile dokonane w nim czynności pozostają aktualne i mogą być skutecznie wykorzystane w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania.

Zalecono dokonanie ustaleń i oceny prawnej w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia oznaczonego w ocenie technicznej jako 1.5, która to zmiana miała nastąpić, wedle twierdzeń strony skarżącej, dopiero w 2011 r. W zależności od ustalonej daty dokonanej zmiany – konieczne będzie zastosowanie właściwych przepisów regulujących legalizację;

1. - po prawomocnym zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 71 prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu sprzed dnia 31 maja 2004 r. – zainicjują organy postępowanie dotyczące robót budowlanych wykonanych przez inwestorów w 2011 r.
2. - w sposób niebudzący wątpliwości zakres wykonanych wówczas robót (czy było to tylko poszerzenie otworu okiennego celem wykonania otworu drzwiowego, czy nastąpiło w ścianie nośnej obiektu czy też w ścianie działowej) oraz dokonają ich kwalifikacji.
3. 8. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2014 r. wniósł H.R., zaskarżając wyrok w całości.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazał na naruszenie następujących przepisów:

1. 1. Art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 i art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, podczas gdy organy nie dopuściły się naruszenia przepisów art. 6, 7, 77 par. 1 i art. 80 k.p.a., albowiem
2. a) postępowanie dowodowe prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., na którym oparł się organ II instancji było wnikliwe i wyczerpujące (zgromadzono opinię techniczną wraz z projektami, wynikiem kontroli z udziałem stron, w tym D.R. oraz pisma skarżącego, w wyniku którego ustalono, że:
3. - nie doszło do wykonania jakichkolwiek prac w 1993 r.
4. - prace wykonane przez skarżących w 2011 r. nie wymagały pozwolenia na budowę, polegały jedynie na usunięciu dolnej części ściany pod otworem okiennym wewnątrz budynku, oddzielającej pomieszczeni garażowe i letnią kuchnię, z zachowaniem dotychczasowej szerokości (1.2 m.) i nadproża okiennego, a zatem nie ingerowały w konstrukcję budynku i nie zmieniały jego parametrów technicznych, ani też nie wpływały na elewację zewnętrzną budynku, przeprowadzone były na ścianie wewnętrznej budynku;
5. - pomieszczenie nr 1.5, stanowiące pierwotnie kuchnię (1.2.) było od początku okresu użytkowania budynku przez skarżących i ich poprzedników prawnych (od 1993 r.) na cele prowadzonej działalności, jako zaplecze techniczne, narzędziownia, nie mogło dojść do kolejnej zmiany sposobu użytkowania tego pomieszczenia w 2011 r.;
6. b) materiał dowodowy został zgromadzony wyczerpująco, a postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowani pomieszczeń prowadzone pod sygn. (...) dotyczyło pomieszczeń znajdujących się na II kondygnacji budynku. Należy ono do A.C. i P.S., a nie skarżących, a zatem postępowanie to nie miało związku ze sprawą niniejszą.
7. 2. art. 133 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 par. 3 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nie w oparciu o akta sprawy, tylko o:
8. a) stanowisko uczestnika D.R. wyrażone ustnie na rozprawie, skutkujące nakazaniem organowi ustalenia zakresu prac wykonanych w 1993 r., podczas gdy postępowanie dowodowe nie wykazało aby w 1993 r. przeprowadzono jakiekolwiek prace, D.R. nie składał wyjaśnień aby w 1993 r. były prowadzone w budynku prace, a sam nabył swoją część nieruchomości w 2007 r. – co przemawia za wnioskiem, że nie posiada wiedzy na temat tego, czy w 1993 r. były w budynku prowadzone jakikolwiek prace;
9. b) błędne stanowisko organu wyrażone na rozprawie, co doprowadziło Sąd do uznania, że skarżący wykonali prace budowlane w 2011 r. w I kondygnacji budynku oraz że polegały one na usunięciu ściany (od otworu okiennego w dół do nadproża) celem uzyskania otworu drzwiowego i miały charakter samowoli budowlanej, podczas gdy z materiału dowodowego (protokół z dnia (...).05.2011 r., projekt do opinii technicznej) sprawy wynikało, że prace były wykonane w przyziemiu budynku, nie uległa wyburzeniu ściana nośna łącząca garaż i letnią kuchnię, a jedynie przy zachowaniu nadproża okiennego będącym zasadniczym elementem konstrukcyjnym budynku i szerokości otworu okiennego, usunięto kilka cegieł spod otworu okiennego uzyskując otwór drzwiowy; nadproże pozostało w dotychczasowym miejscu, nad otworem;
10. 3. art. 141 par. 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, przejawiające się w:
11. - braku wskazania podstawy faktycznej i prawnej, uznaniu że prace wykonane w 2011 r. przez skarżących stanowiły roboty budowlane dla których należało przeprowadzić procedurę legalizacyjną przewidzianą dla samowolnie wykonanych robót, zaniechaniu wyjaśnienia jakiego rodzaju roboty budowlane sąd miał na uwadze i nie wyjaśnieniu motywów nakazania zastosowania przepisów art. 48-49b Prawa budowlanego;
12. - błędnego wskazania co do dalszego postępowania.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano, na naruszenie następujących przepisów:

1. - art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że prace wykonane przez skarżących w 2011 r. stanowiły roboty budowlane, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy z protokołu z dnia (...).05.2011 r. oraz projektów dołączonych do opinii technicznej wynika, że prace te nie wymagały pozwolenia na budowę, gdyż polegały na usunięciu dolnej ściany pod otworem okiennym wewnątrz budynku, oddzielającej pomieszczenie garażowe i letnią kuchnię, z zachowaniem dotychczasowej szerokości (1.2. m.) i nadproża okiennego.

W oparciu o powyższe, skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Żądano także dopuszczania jako dowodu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...).02.2013 r. (...) na okoliczność, że postępowanie w którym decyzja ta została wydana – stanowiło odrębne postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie A.C. i P.S., a nie skarżących, a nadto, że dotyczyło innej części budynku i nie miało żadnego związku z przedmiotową sprawą, stąd brak wzmianki na jego temat w zaskarżonych decyzjach.

9. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik D.R., który domagał się oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania. Podkreślił, że podziela stanowisko i zapatrywanie sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że przedmiotem oceny mogły być zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę i przez nią uzasadnione, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. Zwrócić należy także uwagę, że zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zajmując w pierwszej kolejności stanowisko wobec zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że trafny okazał się zarzut naruszenia art. 133 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 par. 3 p.p.s.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów stwierdza, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Drugi natomiast przewiduje możliwość przeprowadzenia przez sąd, pod określonymi warunkami, uzupełniających dowodów, "z dokumentów". Przeprowadzanie więc przez sąd administracyjny postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie dowodu innego niż dokumenty - w celu oceny zgodności z prawem zaskarżonych aktów, nie znajduje podstaw w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tymczasem sąd I instancji na rozprawie w dniu 3.04.2014 r. odebrał oświadczenie pełnomocnika organu administracji, z którego wynikało, iż inwestorzy wyburzyli ścianę nośną w budynku przy ul. (...) w B. To ustalenie stanowiło w konsekwencji podstawę sformułowania przez WSA w Białymstoku zarzutu braku wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego przez organy administracji, a nadto zalecenie poczynienia dalszych w sprawie ustaleń faktycznych. Wskazane procedowanie sądu I instancji, w kontekście art. 133 par. 1 p.p.s.a. i art. 106 par. 3 p.p.s.a. uznać należy za nieprawidłowe, bowiem oparte zostało na dowodzie, którego przeprowadzenia nie dopuszczają przepisy p.p.s.a. Nadto zauważyć należy, iż powołane oświadczenia pełnomocnika organu, pozostawały w sprzeczności z treścią niebudzących wątpliwości akt sprawy, a to protokołu z dnia (...).05.2011 r., czy opinii technicznej. Trafnie więc skarga kasacyjna wskazywała, iż sąd wydał zaskarżony wyrok nie w oparciu o akta sprawy.

Nie tylko bowiem oparł się sąd I instancji na oświadczeniach pełnomocnika organu administracji złożonych na rozprawie ale także, nie uwzględnił treści akt sprawy, należycie odzwierciedlających podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organów.

Jako zasadny ocenić należało również zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 par. 1 i art. 80 K.p.a. W szczególności trafnie skarga kasacyjna podkreślała, że wbrew twierdzeniom sądu I instancji, bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy jest kwestia prowadzonego wcześniej postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. (...) w B. (znak sprawy: (...)). Wskazane postępowanie bowiem nie dotyczyło kondygnacji przyziemia tego budynku, a nadto odnosiło się do innych inwestorów niż H.R. i M.R. Brak jest więc jakiegokolwiek związku (zależności) między kontrolowanym w tej sprawie postępowaniem, a postępowaniem o znaku (...). Kierowane zatem do organów administracji zalecenia sądu I instancji - uwzględnienia tegoż postępowania w ocenianej sprawie, uznać należy za niewłaściwe.

Ocenę zarzutu naruszenia art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a., a także art. 141 par. 4 p.p.s.a. należy połączyć z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie wskazywał bowiem, że nie było usprawiedliwione stanowisko sądu I instancji, iż wykonane w warsztacie samochodowym w 2011 r. roboty budowlane objąć należało odrębną – od zmiany sposobu użytkowania - procedurą legalizacyjną.

W ocenie NSA, pogląd skarżącego kasacyjnie jest trafny.

Wbrew bowiem twierdzeniom sądu I instancji nie sposób w okolicznościach niniejszej sprawy mówić o prawnej odrębności (niezależności) prac budowlanych wykonanych w warsztacie w 2011 r. (usunięcie części ścianki działowej poniżej okna celem uzyskania otworu drzwiowego) względem postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego pomieszczenia z mieszkalnego na użytkowy. Za odrębnością tą nie świadczy bowiem akcentowany przez WSA w Białymstoku aspekt czasowy tj. upływ kilkunastu lat między zmianą sposobu użytkowania, a wskazanymi wyżej robotami.

Zauważyć bowiem należy, iż pogląd sądu I instancji nie znajduje oparcia w treści przepisów, które przesłanki wskazanej przez sąd w ogóle nie przewidują. Nadto, stanowisko WSA nie uwzględnia okoliczności, iż wyłącznym celem i bezpośrednim skutkiem robót budowlanych wykonanych w 2011 r. w pomieszczeniu znajdującym się w przyziemiu budynku przy ul. (...) w B. było poprawienie funkcjonalności (użyteczności) istniejącego tam od 1993 r. warsztatu samochodowego. Prowadzona obecnie procedura legalizacyjna samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego pomieszczenia "konsumuje" zatem wszelkie prace (roboty) podjęte przez inwestorów w celu zwiększenia użyteczności tego pomieszczenia na potrzeby prowadzonej w nim działalności. Obowiązki nałożone zaskarżoną w sprawie decyzją na H.R. i M.R., znajdują oparcie w treści sporządzonej w sprawie ekspertyzy i w pełni uwzględniają rodzaj, charakter i zakres wszystkich robót wykonanych w pomieszczeniu warsztatu, także tych z 2011 r. Tak więc procedura legalizacyjna zmierzająca do usankcjonowania dokonanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia uwzględnia ocenę wszystkich robót, także i tych przy ściance działowej znajdującej się między letnią kuchnią, a pomieszczeniem garażowym.

Nie można przy tym nie dostrzec faktu, że ingerencja właściciela nieruchomości w ścianki działowe, postrzegana jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako zwolniona spod reglamentacji objętej Prawem budowlanym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r. II SA/Lu 597/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2007 r. II SA/Gl 524/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r. II OSK 627/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2011 r. II SA/Kr 1239/11). Pozbawiony słuszności i podstaw jest zatem pogląd WSA w Białymstoku o konieczności prowadzenia odrębnego postępowania legalizacyjnego względem robót o tym charakterze.

Przedstawione wyżej motywy i przyjęte oceny, stanowiły podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione były przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania przez NSA skargi D.R.S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...) września 2013 r. nr (...). Skarga ta zaś nie zasługiwała na uwzględnienie. W szczególności nie podważała ona trafności zajętego przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. stanowiska, odnośnie do dokonanych przez ten organ ustaleń i oceń prawnych sprawy. Nie budziła bowiem żadnych wątpliwości kompletność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jego ocena przez organ administracji. W kontekście cytowanych powyżej poglądów wypowiadanych w orzecznictwie sądowym, nie było uprawnione twierdzenie skarżącego o konieczności stosowania do robót budowlanych wykonanych przez inwestorów w 2011 r. prawa budowlanego z 1994 r. Sama zaś podstawa prawna rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, nie budzi wątpliwości.

Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.2004 r., Nr 93, poz. 888) przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Dla ocenianej sprawy powyższe oznacza konieczność stosowania przepisów prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Zatem, zarzuty skargi w zakresie odnoszącym się do przyjętej przez organy administracji podstawy prawnej rozstrzygnięcia – nie były trafne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, a na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę D.S.R. wniesioną na decyzję Wojewody (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...) września 2013 r. nr (...). O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji).