Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2023/11

Uzasadnienie

Uzasadnienie

Wyrokiem z 9 czerwca 2011 r. II SA/Rz 335/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako "WSA") w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.G. i D.G. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PWINB") w Rzeszowie z [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy:

W związku z wykonywaniem robót budowlanych prowadzonych przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w Rzeszowie przy budowie budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną zlokalizowanego na działkach nr ewid. 1 i 2 w G., S.G. i D.G. w piśmie z 8 września 2010 r. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB) w Łańcucie o "ujawnieniu nowych dowodów w sprawie", tj. o fakcie nawożenia skażonej ziemi na teren budowy. W piśmie z [...] września 2010 r. PINB w Łańcucie skierowanym do autorów interwencji podał, że zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działek, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę na działkach nr ewid. 1 i 2, projektowane jest nawiezienie ziemi mające na celu niweletę placu manewrowego i parkingu, które zaprojektowane zostały w nawiązaniu do projektowanego poziomu posadowienia budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną.

Docelowo projektowany nasyp ma być dostosowany do niwelety projektowanej drogi zbiorczej – dojazdowej, położonej wzdłuż drogi gminnej i realizowanej w ramach rozbudowy drogi krajowej. Poinformował ponadto, że postępowanie w sprawie skażonej ziemi prowadzi jako właściwy Wójt Gminy Łańcut.

Od ww. stanowiska organu I instancji z [...] września 2010 r. S.G. i D.G. wnieśli pismo zatytułowane jako "odwołanie". Zarzucili, że dokument ten rażąco narusza prawo i nie spełnia norm przewidzianych w K.p.a., ponieważ nie jest wiadome czy stanowi decyzję czy postanowienie. Nie zgodzili się również ze stwierdzeniem, że projekt i pozwolenie na budowę jest wolne od nieprawidłowości.

Postanowieniem z [...] lutego 2011 r. PWINB w Rzeszowie, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana "K.p.a."), stwierdził że odwołanie S.G. i D.G. od pisma PINB w Łańcucie z [...] września 2010 r. jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisami K.p.a. odwołanie służy stronie od decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzja jest aktem administracyjnym, który rozstrzyga sprawę co do istoty lub w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.

Następnie podał, że w aktach sprawy zalega pismo PINB w Łańcucie z [...] września 2010 r., jednak nie mogło zostać ono uznane za decyzję administracyjną. Stanowiło natomiast odpowiedź i informację o sposobie załatwienia skargi S.G. i D.G. w sprawie nawożenia ziemi i nie zawiera elementów, które stanowią rozstrzygnięcie sprawy.

Od powyższego postanowienia D.G. i S.G. wnieśli do WSA w Rzeszowie skargę, w której zarzucili że PINB w Łańcucie w sposób celowy tak sformułował pismo z [...] września 2010 r., żeby nie mogli się zorientować, czy stanowi decyzję, postanowienie lub "zwykłe pismo". Wyrazili przy tym ocenę, że sporne pismo jest decyzją, od której w ustawowym terminie wnieśli odwołanie. Podali, że w piśmie nazwanym "odwołaniem" podnieśli szereg zarzutów pod adresem PINB w Łańcucie dotyczących zaniedbań i niewłaściwego wykonywania obowiązków przez ten organ, o których mowa w art. 227 K.p.a. Powołując się na dyspozycję art. 222 K.p.a. podkreślili, że z treści ich pisma z 12 października 2010 r. wynikało, że stanowiło ono skargę na zaniedbania i niewłaściwe wykonywanie obowiązków przez PINB w Łańcucie. Nadto organ w razie wątpliwości co do charakteru pisma mógł ich wezwać do złożenia stosownego wyjaśnienia.

W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie.

Uchylając zaskarżone postanowienie WSA w Rzeszowie uznał, że skarga okazała się zasadna, także z przyczyn w niej podniesionych. Sąd podał, że stosownie do art. 61 § 1 i 3 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony, a datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne na wniosek jednostki, wymaga wyraźnego wniosku strony. Wniesienie żądania obliguje organ do poddania go formalnej i procesowej ocenie przez sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymogom formalnym przewidzianym dla pisma procesowego, określonych art. 63 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. Procesowa zaś ocena polega na stwierdzeniu istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania, w tym ustaleniu czy dana sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego w świetle art. 1 pkt 1 K.p.a., czy strona spełnia wymogi z art. 28 K.p.a. oraz czy organ jest uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie.

W przypadku negatywnej oceny organ zobligowany jest do podjęcia przewidzianych w K.p.a. czynności, w tym wezwania strony do usunięcia braków podania, łącznie ze sprecyzowaniem żądania wniosku, pozostawienia podania bez rozpoznania, przekazania sprawy organowi właściwemu albo zwrócenia podania z odpowiednim pouczeniem.

Mając na względzie powyższe sąd I instancji uznał, że PINB w Łańcucie po otrzymaniu "wielowątkowego" wniosku skarżących nie przeprowadził wstępnego postępowania poprzez ustalenie podmiotów postępowania, przedmiotu postępowania, jak i zakresu żądania. Pismo z [...] września 2010 r. skierowane do stron nie spełnia wymogów aktu kończącego postępowanie administracyjne, które zostało wszczęte wnioskiem skarżących. Stosownie bowiem do art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Wydanie decyzji jest formą załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Oznacza, że organ administracyjny po wszczęciu postępowania zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, uznał za udowodniony określony stan faktyczny, dokonał subsumpcji udowodnionych faktów pod stosowną normę prawną, sporządził decyzję spełniającą wymogi formalne zawarte w art. 107 § 1 K.p.a., w której odniósł się do interesów prawnych lub obowiązków stron postępowania i doręczył decyzję stronom postępowania.

WSA w Rzeszowie uznał, że opisanych uchybień w postępowaniu organu I instancji nie dostrzegł organ odwoławczy. Wydanie natomiast zaskarżonego postanowienia prowadzi do akceptacji, że PINB w Łańcucie po wszczęciu przez stronę postępowania nie przeprowadził prawidłowego postępowania, jak również nie zakończył go zgodnie z art. 104 K.p.a. Zatem organ odwoławczy także naruszył wymienione wyżej przepisy prawa procesowego.

Skargę kasacyjną od wyroku z 9 czerwca 2011 r. wniósł reprezentowany przez radcę prawnego PWINB w Rzeszowie, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na dyspozycję art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 § 1, art. 63 § 1 oraz art. 238 § 1 w zw. z art. 227 K.p.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem ostatecznego postanowienia PWINB w Rzeszowie z [...] lutego 2011 r.,
2. 2) art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie poza granicami sprawy wyznaczonej zaskarżonym postanowieniem,
3. 3) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy objętej zaskarżonym postanowieniem oraz poczynienie ustaleń co do stanu faktycznego, które nie mają oparcia w aktach sprawy,
4. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134, art. 64 § 2, art. 65, art. 66 § 1 i § 3, art. 28, art. 107 i 104 K.p.a. poprzez uznanie, że wydając zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania od pisma PINB w Łańcucie z [...] września 2010 r. organ wojewódzki naruszył ww. przepisy K.p.a. i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
5. 5) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oceny prawnej kwestii kluczowych dla sprawy, sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem wyroku oraz brak wskazań co do dalszego postępowania,
6. 6) art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 110 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pozbawienie A. Sp. z o.o. w Rzeszowie możności obrony swych praw w postępowaniu przed WSA w Rzeszowie.

Uzasadniając powyższe zarzuty skargi kasacyjnej PWINB w Rzeszowie uznał, że sąd I instancji kontrolując zaskarżone postanowienie nie dokonał rozróżnienia postępowania skargowego z działu VIII K.p.a. od postępowania administracyjnego uregulowanego w dziale I i II kodeksu. Nie każde, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, zawiadomienie o ewentualnym naruszeniu prawa i żądanie podjęcia czynności jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a., które powinno zakończyć się decyzją. Ponadto skarżący w skardze sądowoadministracyjnej zwracali uwagę, że ich zamiarem nie było wniesienie odwołania, lecz skargi na działanie PINB w Łańcucie. Z kolei formą zakończenia postępowania skargowego jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 K.p.a.), a ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Organ zarzuca sądowi I instancji, że ten nie poddał analizie przepisów prawa materialnego, które miałyby w sprawie zastosowanie oraz przedmiotu sprawy zgłaszanej przez skarżących, o tym bowiem, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte na wniosek lub z urzędu stanowi właśnie prawo materialne. Stosownie do stanowiska wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2006 r., II OSK 1257/05 oraz z 4 lipca 2007 r., II OSK 1314/06, wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego, następuje z urzędu. Skarga złożona w trybie art. 227 K.p.a. mogła zatem stanowić tylko impuls do wszczęcia postępowania z urzędu. Tymczasem w ocenie organu odwoławczego WSA w Rzeszowie nie ocenił poprawnie charakteru pisma skarżących z 12 października 2010 r., poprzestając na ocenie ich pisma z 8 września 2010 r. Natomiast kluczowe znaczenie w sprawie ma mieć ocena pisma z 12 października 2010 r., ponieważ w jego następstwie wydane zostało poddane kontroli Sądu postanowienie.

Podjęcie tego postanowienia zostało poprzedzone wezwaniem zawartym w piśmie z 20 lutego 2011 r. do sprecyzowania żądań zawartych w piśmie z 12 października 2010 r., na które skarżący oświadczyli, że ich pismo stanowi odwołanie od pisma PINB w Łańcucie z [...] września 2010 r., to zaś implikowało konieczność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast sąd I instancji miał dokonać w efekcie kontroli postępowania skargowego z działu VIII K.p.a., do czego nie był uprawniony. Świadczyć ma to zarazem o przekroczeniu przez sąd granic sprawy w rozumieniu art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ postępowanie skargowe i postanowienie związane z wydaniem zaskarżonego postanowienia stanowić miały dwie odrębne sprawy. Pismo PINB w Łańcucie z [...] września 2010 r. miało, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, charakter informacyjny i nie podlegało zaskarżeniu w toku instancji. Przeto prawidłowe było stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżących odwołania.

PWINB w Rzeszowie uważa też, że sąd I instancji błędnie przyjął, że przed PINB w Łańcucie toczyło się postępowanie administracyjne. Na wyciągnięcie takiego wniosku nie pozwala bowiem analiza akt sprawy. PINB w Łańcucie nie prowadził żadnego postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez A. Sp. z o.o. przy budowie budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną w G. Ponadto, gdyby skarżący mieli "ujawnić nowe dowody w sprawie", to tym bardziej ich pismo nie mogło stanowić wniosku wszczynającego takie postępowanie. PWINB w Rzeszowie zwrócił również uwagę, że nie mógł rozpoznać wniesionego odwołania, ponieważ PINB w Łańcucie nie wydał aktu administracyjnego, które podlegałoby kontroli instancyjnej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności w jaki sposób PWINB w Rzeszowie powinien przeprowadzić kontrolę instancyjną, skoro PINB w Łańcucie nie przeprowadził postępowania i nie zakończył go zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a., na co uwagę zwrócił również sąd. Natomiast zarzut nieważności postępowania został podniesiony przez PWINB w Rzeszowie "na wypadek podzielenia poglądu, że wielowątkowy wniosek skarżących wszczął postępowanie administracyjne w sprawie". W takiej bowiem sytuacji status strony powinien przysługiwać także A. sp. z. o.o., skoro to przeciwko temu podmiotowi miało zostać wdrożone postępowanie administracyjne. Podmiot ten został jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym pominięty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatruje. W szczególności nie jest zasadny zarzut naruszenia pkt 5 cyt. przepisu, tj. pozbawienia spółki A. sp. z o.o. praw strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez uchybienie dyspozycji art. 110 Ppsa. Oceniając legalność postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od pisma PINB w Łańcucie PWINB nie doręczał swego postanowienia spółce A., przeto sam skarżący kasacyjnie nie traktował tej spółki za stronę prowadzonego przez siebie postępowania odwoławczego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, należy w tym miejscu podkreślić, że także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 184 Ppsa).

Istota sprawy rozpoznawanej przez sąd I instancji sprowadzała się do oceny legalności postanowienia PWINB w Rzeszowie stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od pisma PINB w Łańcucie z [...] września 2010 r. Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a., cyt. przepis stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W literaturze wskazuje się, że negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym (por. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, t. II, Warszawa 2010, s. 209). Z motywów zawartych w skarżonym postanowieniu PWINB w Rzeszowie wynika, że w ocenie organu odwoławczego pismo PINB w Łańcucie "nie może stanowić decyzji administracyjnej", jest za to "odpowiedzią i informacją o sposobie załatwienia skargi w sprawie nawożenia ziemi" i "nie zawiera tych elementów, które stanowią rozstrzygnięcie sprawy".

PWINB w Rzeszowie stwierdzenie to opatrzył tezą, że taka ocena pisma uznawanego za decyzję wedle odwołujących się zapadła "po szczegółowej analizie pisma". Ograniczył się do lakonicznego określenia, że pismo organu I instancji jest "odpowiedzią i informacją o sposobie załatwienia skargi S.G. i D.G. w sprawie nawożenia ziemi i nie zawiera tych elementów, które stanowią rozstrzygnięcie sprawy".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie organu odnośnie prawidłowości oceny co do charakteru prawnego pisma organu I instancji, niezależnie od tego, że w skarżonym postanowieniu trudno doszukać się "szczegółowości" w analizie PWINB w Rzeszowie w powyższym aspekcie, nie jest prawidłowe. W nauce procesu administracyjnego, jak i w judykaturze od wielu lat dominuje pogląd, do którego Sąd się skłania, że niezachowanie wymagań formalnych nie pozbawia rozstrzygnięcia sprawy charakteru decyzji, jeżeli jest w nim co najmniej "oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" i chociaż będzie to decyzja wadliwa pod względem formy, to może wywołać skutki materialnoprawne i być poddana kontroli sądu administracyjnego (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 248 i tam powołane wyroki).

Pismo PINB w Łańcucie z [...] września bezspornie zawiera oznaczenie organu, oznaczenie podmiotów, do których jest kierowane (tj. do S.G. i D.G.) oraz jest podpisane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie. Wątpliwość budzi jedynie to, czy pismo PINB w Łańcucie zawiera rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. W nauce prawa administracyjnego zwrócono uwagę na zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej. Wyprowadzając z zasady demokratycznego państwa prawnego dwie odrębne zasady: prawa do procesu oraz prawa do sądu wywodzi się, że dla ukształtowania praw jednostki na drodze administracyjnej podstawowe znaczenie ma zasada prawa do procesu, "której istota polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem prawa do wysłuchania i czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego" (por. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s.16).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego działającego w tym składzie, tak rozumiana zasada in dubio pro actione (w razie wątpliwości na rzecz domniemania formy procesu) prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Niesporne jest, że S.G. i D.G. wnieśli do PINB w Łańcucie żądanie podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego w związku z prowadzonymi przez spółkę A. robotami budowlanymi polegającymi na wykonywaniu nasypu oraz drogi dojazdowej z drogi krajowej nr 4 na teren prowadzonej inwestycji. Z pisma inicjującego postępowanie, jak również z wniesionego następnie do PWINB w Rzeszowie odwołania wynika, że wnoszący uważali, iż nasyp został wykonany częściowo na działkach rolnych, nie objętych pozwoleniem na budowę, a ponadto do jego wykonania użyto ziemi zanieczyszczonej. Materiały na budowę są dowożone drogą tymczasową zorganizowaną bez wymaganych prawem decyzji i pozwoleń, w szczególności bez pozwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej.

W ocenie odwołujących się takie działanie nosi znamiona samowoli budowlanej. Niesporne także jest w świetle materiału aktowego, że tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy dysponowali stanowiskiem Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, z którego wynikało, że w próbkach ziemi użytej do realizacji inwestycji wykryto substancje wskazujące na przekroczenie wartości dopuszczalne dla stężeń metali ciężkich. Wbrew stwierdzeniu PWINB w Rzeszowie zawartemu w skarżonym postanowieniu, pismo PINB w Łańcucie nie ograniczało się wyłącznie do kwestii nawożenia na teren budowy zanieczyszczonej ziemi. Organ nadzoru budowlanego zajął stanowisko także co do kwestii zgodności nawożenia ziemi z projektem zagospodarowania działek objętych pozwoleniem na budowę.

Wywodzenie przez skarżący kasacyjnie organ, że pismo S.G. i D.G. z 8 września 2010 r. miało charakter skargi w rozumieniu Działu VIII K.p.a., a w konsekwencji pismo PINB w Łańcucie stanowiło odpowiedź na skargę, nie jest trafne. Nie jest także trafne, że sąd I instancji dokonał w istocie kontroli zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. Trzeba zauważyć, że z mocy art. 233 K.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Skoro w takiej skardze zarzucono użycie nieodpowiednich materiałów do wykonywanych robót budowlanych, wykonywanie robót poza działkami, na które opiewało udzielone pozwolenie na budowę oraz wadliwe działanie kierownika budowy w aspekcie dopuszczenia do użycia nieodpowiednich, z punktu widzenia przepisów Upb były to zagadnienia, w aspekcie których prawo przewiduje decyzyjne działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Do właściwości tego organu należy chociażby nakazywanie, w drodze decyzji, rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 Upb) czy też prowadzenie tzw. postępowania naprawczego, tj. w sytuacji dopuszczenia się wykonywania robót budowlanych m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 50a, art. 51 Upb). Z kolei zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać m.in., wskazanie, "w jaki sposób skarga została załatwiona", zaś zawiadomienie "o odmownym załatwieniu skargi" powinno ponadto zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 238 § 1 K.p.a.). Tych elementów próżno doszukiwać się w piśmie PINB w Łańcucie z [...] września 2010 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo PINB w Łańcucie z [...] września 2010 r. skierowane do S.G. i D.G. zawiera element rozstrzygnięcia, dla którego przepisy prawa materialnego – Upb, przewidują decyzyjną formę orzekania.

Co do reguły trafnie sąd I instancji stwierdził, że pismo to nie odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 1 K.p.a., albowiem nie zawiera wszystkich składników wymaganych przepisami prawa dla prawidłowo zbudowanej decyzji administracyjnej. Sąd ten nie wykluczył jednak, aby pismo to nie było decyzją administracyjną, ograniczając się do stwierdzenia, że pismo to "nie spełnia wymogów aktu kończącego postępowanie administracyjne".

Brak wskazania przez sąd I instancji tych przepisów prawa materialnego, z którymi wiąże się dokonanie przez organ I instancji rozstrzygnięcia, nie dyskwalifikuje wydanego wyroku. Nietrafnie skarżący kasacyjnie organ zarzuca przy tym sądowi I instancji niespójność stanowiska co do kwalifikacji podania stron jak i braku wskazania, że w ogóle toczyło się postępowanie. Z akt sprawy wynika bezspornie, że w wyniku uprzednich skarg D.G. i S.G., PINB w Łańcucie przeprowadzał przed wniesieniem podania z 8 września 2010 r., kontrolę prowadzonych robót budowlanych stwierdzając, że proces ten przebiega zgodnie z prawem (vide: pismo PINB w Łańcucie z 30 lipca 2010 r.). Oznacza to, że organ I instancji prowadził czynności sprawdzające, a strony poprzez wniesienie podania z 8 września 2010 r. zakwestionowały stanowisko organu I instancji co do zgodności z prawem wykonywanych robót budowlanych.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa polegający na orzeczeniu poza granicami sprawy wyznaczonej zaskarżonym postanowieniem. Wyrokiem II SA/Rz 355/11 uchylono postanowienie PWINB w Rzeszowie z [...] lutego 2011 r., które było objęte przedmiotem skargi. Sąd I instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa stwierdzając tam określone naruszenia prawa – uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Sentencja wyroku sądu I instancji odpowiada temu przepisowi, skoro ograniczono się w niej do uchylenia skarżonego postanowienia. Chybiony przeto jest zarzut wyjścia przez sąd I instancji poza granice sprawy sądowoadministracyjnej.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, mającym polegać na "nieuzasadnionym pominięciu istotnej części akt sprawy objętej skarżonym postanowieniem oraz poczynieniu ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, które nie ma oparcia w aktach sprawy". Skarżący kasacyjnie organ myli ustalenia sądu I instancji z przytoczoną przez ten sąd in extenso treścią podania S.G. i D.G. z 8 września 2010 r. Nie jest także trafny zarzut braku oceny przez sąd I instancji charakteru prawnego podania skarżących skierowanego do PWINB w Rzeszowie w reakcji na pismo PINB w Łańcucie z [...] września 2010 r., a określanego przez nich mianem odwołania, a zarazem na wezwanie organu odwoławczego określenie go jako skarga na działanie PINB w Łańcucie. Nie ma przeszkód do tego, aby w odwołaniu od decyzji znalazły się wątki wyczerpujące znamiona skargi w rozumieniu art. 221 K.p.a. Jest to tym bardziej naturalne, że zgodnie z art. 128 K.p.a. do bytu odwołania co do reguły wystarczy niezadowolenie z wydanej decyzji, zaś przedmiotem skargi może być w szczególności "nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników" (art. 221 K.p.a.).

PWINB w Rzeszowie zarzucając sądowi I instancji niekonsekwencję m.in. w odniesieniu do braku prawidłowej kwalifikacji wniesionego przez strony środka zaskarżenia, sam jest niekonsekwentny. Skoro przyjmowałby organ, że pismo odwołujących się nie jest odwołaniem od decyzji PINB w Łańcucie, a skargą na działania tego organu, to powinien taką skargę rozpoznać, jako organ właściwy na zasadzie art. 229 pkt 2 K.p.a. W aktach organu odwoławczego brak jest dowodów świadczących, że PWINB w Rzeszowie taką skargę rozpoznał.

Za częściowo uzasadnione uznać należy wyłącznie zarzuty uchybienia art. 141 § 4 Ppsa. Cyt. przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Odnosi się to do tego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym zarzucono, że uzasadnienie skarżonego kasacyjnie wyroku nie zawiera wskazania co do dalszego postępowania. Uchybienie to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, a tylko wówczas istniałyby podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, opartej na zarzucie art. 174 pkt 2 Ppsa. Rolą PWINB w Rzeszowie będzie rozpoznanie odwołania od pisma-decyzji PINB w Łańcucie z [...] września 2010 r. Organ uwzględnić musi przy tym stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania tego środka zaskarżenia, a więc uwzględniający również kolejne rozstrzygnięcia, jakie zostały wydane w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należy, że dalsze zarzuty skargi kasacyjnej uchybienia przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61 § 1, art. 63 § 1, art. 64 § 2, art. 65, art. 66 § 1 i 3, art. 104, art. 107, art. 134, art. 238 § 1 w zw. z art. 227 K.p.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 Ppsa nie są uzasadnione, a skoro wyrok odpowiada prawu, to skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 Ppsa.