Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2023/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1123/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi T. S. i J. S. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących działek o numerach geodezyjnych [...] znajdujących się na obszarze oznaczonym symbolem 4.5 Zn,R,Zl - w części opisowej i graficznej tej uchwały (pkt 1 wyroku); zasądził od Rady Gminy J. na rzecz skarżących T. S. i J. S. solidarnie kwotę 557 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 10 maja 2011 r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. (obszar planistyczny O.), obejmującego obszar o powierzchni 320,25 ha, w tym m.in. działki o numerach [...] stanowiących współwłasność J. S. i T. S. Działki powyższe przylegają do siebie, położone są na terenie oznaczonym na rysunku symbolem 4.5Zn,R,ZL i zostały w przedmiotowym planie przeznaczone do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień, tworzące podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. skarżący, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, dalej: "u.s.g.") wezwali Radę Gminy w J. do usunięcia naruszeń prawa poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w odniesieniu do ww. działek, w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 4.5Zn,R,ZL przeznaczającego tereny do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień, tworzące podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem. Wskazali, że przedmiotowe działki są w całości, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, nieruchomościami rolnymi, które są w ten właśnie sposób użytkowane. W planie, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, działki te w części określone są jako leśne, co nie jest zgodne ze stanem zarówno prawnym, jak i rzeczywistym. Organy sporządzając plan korzystały z nieaktualnej mapy.

Ponadto wprowadzony w § 51 planu zakaz zabudowy narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy J. Na terenach o funkcjach rolniczych studium dopuszcza możliwość zabudowy związanej z produkcją rolniczą, podczas gdy skarżony plan w sposób jednoznaczny bez żadnych w tym względzie wyjątków wprowadził zakaz zabudowy.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy J. uchwałą z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] nie uwzględniła wezwania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku T. S. i J. S. zarzucili:

1. 1. wydanie kwestionowanej uchwały w części dotyczącej należących do skarżących nieruchomości o nr ew. gr. [...] (tj. § 51 ust. 1 ww. uchwały) z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez brak zgodności zapisów tego planu, w rozumieniu ustawy planistycznej sprzed jej zmiany w dniu 21 października 2010 r., z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwalą Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], polegający na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy na nieruchomościach skarżących, podczas gdy ww. studium dopuszcza realizację obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania,
2. 2. wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 5 i art. 16 u.p.z.p. w związku z § 10 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1587) poprzez uchwalenie skarżonego planu w oparciu o nieaktualną mapę zasadniczą w odniesieniu do nieruchomości skarżących, w sytuacji gdy z ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych wynika, iż działki o nr ewid. gr. [...] są nieruchomościami rolnymi, podczas gdy kopia mapy zasadniczej stanowiąca podkład, na którym wykonano rysunek skarżonego planu (Załącznik Nr 1) wskazywała fragmenty ww. działek jako leśne, a która to niezgodność jest uchybieniem mającym istotny wpływ na zawarte w planie ustalenia, gdyż de facto wyłącza możliwość wykorzystania nieruchomości skarżących w dotychczasowy sposób nakazując zachowanie istniejącego na przedmiotowych działkach lasu, którego już na tych nieruchomościach nie ma,
3. 3. wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem § 10 ww. rozporządzenia w związku z art. 28 ustawy planistycznej poprzez uchwalenie planu w oparciu o nieaktualne materiały planistyczne, tj. mapę zasadniczą, która powinna być aktualna na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, podczas gdy już w 2008 r. na ww. nieruchomościach skarżących nastąpiła zmiana w operacie ewidencji gruntów poprzez usuniecie klasoużytku leśnego na nieruchomościach o nr ewid. gr. [...] (vide: Załącznik Nr 1 i 2),
4. 4. naruszenie art. 17 pkt 6 w związku z art. 28 u.p.z.p. polegające na uchwaleniu skarżonego planu po dokonaniu uzgodnień poczynionych na podstawie nieaktualnych materiałów planistycznych tj. mapy zasadniczej będącej jednym z podstawowych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu skutkujące stwierdzeniem jego nieważności zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Uzgodnienia planu miały miejsce w 2010r., podczas gdy zmiany w ewidencji gruntów wprowadzono w 2008 r. a zatem organ gminy miał wystarczająco dużo czasu, aby przygotować do uzgodnień aktualne materiały,
5. 5. naruszenia art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2 oraz 32 ustawy planistycznej poprzez ustalenie przeznaczenia w ww. planie części działek należących do skarżących jako lasów, podczas gdy zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym nieruchomości te są od 2008 r. nieruchomościami rolnymi,
6. 6. naruszenie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej "K.c." poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na bezprawnym i nieuzasadnionym ustaleniu przeznaczenia części nieruchomości jako "istniejących lasów i zadrzewień przeznaczonych do zachowania z dopuszczeniem wyłącznie zabiegów pielęgnacyjnych" w sytuacji braku na tym terenie istniejących lasów oraz zakazu wykorzystywania części przedmiotowych nieruchomości do prowadzenia szeroko pojętej działalności rolniczej,
7. 7. naruszenie art. 140 K.c. oraz w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegającym na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżących, które to ograniczenie musi być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały,
8. 8. wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. zasady sporządzania planu, polegającym na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie bez jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżących właścicieli nieruchomości i tym samym niezgodnym z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczeniu prawa własności skarżącego.

Z uwagi na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek stanowiących własność skarżących.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali między innymi, że swoją legitymację do złożenia skargi wywodzą z faktu, iż przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego objął stanowiące ich własność działki i w konsekwencji wkracza w sferę ich interesu prawnego. Przedmiotowe nieruchomości, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, są w całości nieruchomościami rolnymi, albowiem decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] na działce o nr ewid. [...] zmieniono istniejący użytek leśny na użytek rolny, zaś decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] na działce o nr ewid. [...] także zmieniono istniejący użytek leśny na użytek rolny. Dokumentacja złożona celem zatwierdzenia i wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów została przyjęta do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] maja 2008 r. i w dniu [...] grudnia 2008 r., a zatem Rada Gminy w J. winna powyższą kwestię wziąć pod uwagę na etapie uchwalania planu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że cały proces planistyczny odbył się zgodnie z przepisami prawa, zaś skarżący nie wnosili uwag i wniosków na etapie planowania, a kompetencją Rady Gminy jest ustalenie planistyczne na terytorium gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a." Sąd stwierdził, że wymogi formalne skargi zostały spełnione i skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, gdyż są współwłaścicielami działek o nr [...] położonych na obszarze objętym postanowieniami planu.

Sąd wskazał, że w aktach planistycznych znajduje się dokumentacja potwierdzająca spełnienie przez Radę Gminy w J. wszystkich obowiązków, wynikających z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Rada w ramach trwających prac nad uchwaleniem przedmiotowego planu dokonywała także szeregu innych czynności wymaganych przez wskazane powyżej przepisy. Sąd przytoczył art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i podkreślił, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Natomiast zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm. – dalej: "rozporządzenie"), projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Przepisy te nie dają zatem radzie gminy wyboru i dowolności w zakresie mapy niezbędnej do planowania przestrzennego. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy, a nie na mapie dowolnej.

Ponadto na mapach tych nie mogą być nanoszone inne zmiany, w tym uwzględniające linie napowietrzne, zmiany rzeźby terenu oraz uzupełnienia o elementy uzbrojenia terenu. Mapa zasadnicza lub katastralna to konkretna mapa odzwierciedlająca stan rzeczywisty i potwierdzona urzędowymi pieczęciami i podpisami. Nie może być zatem mowy o sporządzaniu planów na innych mapach.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mapa wykorzystana do celów planistycznych nie była mapą zasadniczą ani katastralną, o której mowa w powyższych przepisach. W odpowiedzi na skargę organ przyznał, że w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Białymstoku dostępna była jedynie mapa ewidencji gruntów w skali 1:5000. Do analizy pobrano ją w dniu 13 lipca 2007 r. Ponieważ w państwowych zasobach geodezyjnych i kartograficznych brak było mapy zasadniczej została ona wykonana, specjalnie dla potrzeb planu, na koszt i staraniem gminy. Prace planistyczne były prowadzone na podstawie mapy z dnia 15 lipca 2008 r. W ocenie Sądu, rację ma organ, że w sytuacji braku mapy zasadniczej, należy zlecić jej wykonanie. Mapa taka musi jednak zostać sporządzona i złożona w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a następnie, na potrzeby uchwalenia miejscowego planu, winna być stamtąd pobrana jej urzędowa kopia.

W niniejszej sprawie organ tego nie uczynił. Na mapie wykorzystanej do sporządzenia planu brak jest pieczątek i podpisów osoby uprawnionej do sporządzenia mapy, nie wspominając o potwierdzeniu jej za zgodność z mapą zasadniczą znajdująca się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Nie jest to zatem mapa pochodząca z zasobów geodezyjnych i kartograficznych. O jakości mapy świadczy to, że jak wskazano w odpowiedzi na skargę, "ze względu na zmieniające się granice polno – leśne oraz zmiany w ewidencji gruntów, na rysunku planu celowo nie określono poszczególnych użytków liniami rozgraniczającymi i nie przypisano im oddzielnych symboli literowych określających ich przeznaczenie...". Zdaniem Sądu nie może być sytuacji, gdy plan, często w znacznym stopniu ograniczający prawo własności poszczególnych podmiotów, sporządzany będzie na mapach, które w istocie wcale nie muszą odzwierciedlać rzeczywistego stanu rzeczy (taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie).

Inny tok myślenia i interpretacji przepisów ustawy planistycznej prowadziłby do wniosku, że plan można nanieść na każdej mapie, wykonanej przez dowolną osobę, co z kolei prowadzi do konkluzji, iż w skrajnych przypadkach mogłyby być to mapy skalowane z przeglądarek takich jak zoomi.pl czy google Word, co jest niedopuszczalne. Naruszenie zatem trybu sporządzania planu w zakresie zastosowania nieprawidłowej mapy traktowane więc być musi jako naruszenie istotne, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały.

Sąd uznał za zasadny także zarzut skarżących odnośnie nieprawidłowego określenia przez organ w przedmiotowym planie przeznaczenia działek skarżących jako leśne zamiast rolnych. Sąd podkreślił, że w każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie. Dotyczy to także decyzji ostatecznej w zakresie przekształcenia działki leśnej w rolną. W niniejszej sprawie obie działki skarżących o numerach [...] zostały przekształcone z leśnych na rolne i organ nie tylko nie mógł tego faktu nie dostrzec (posiadał kopie decyzji), ale był do tego zobowiązany i musiał go wziąć pod uwagę przy uchwalaniu planu.

Sąd zaznaczył, że ze względu na naruszenie procedury planistycznej, polegające na zastosowaniu nieprawidłowej mapy, pozostałe zarzuty skarżących jako nie mogące wywrzeć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu pozostawiono bez rozpoznania.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy J., reprezentowana przez radcę prawnego P. Ś., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1. art. 28 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. Nr 647 z późn. zm., dalej u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak w dokumentacji planistycznej przekazanej sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę egzemplarza z potwierdzeniem przyjęcia mapy sporządzonej na zlecenie i ze środków organu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowi o okoliczności, że zaskarżony plan został wykonany z naruszeniem powołanego przepisu; w sytuacji gdy organ wykonał plan na podstawie mapy przyjętej do zasobu i potwierdzonej przez odpowiedni organ, o możliwości jej wykorzystania dla celów projektowych, co wynika z treści materiałów przekazanych sądowi, a w szczególności uchwały Rady Gminy J. w przedmiocie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazu dokumentacji planistycznej;
3. 2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 12 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z dnia 19 września 2003 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zgromadzona (i przedstawiona sądowi) dokumentacja prac planistycznych;
4. 3. powinna zawierać urzędową kopię mapy zasadniczej, podczas gdy przepis wskazuje jedynie na sporządzenie wykazu materiałów planistycznych których mowa w § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia (zawierające definicję materiałów planistycznych, t.j. materiały planistyczne sporządzone na podstawie materiałów odrębnych wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego), a pod poz. 7 i 8 wykazu takie materiały są wskazane;
5. 4. art. 14 ust. 5 u.p.z.p. i art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. z 2001r. Nr 78 poz. 837) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że mapa zasadnicza wykonana na zlecenie organu przez osobę z uprawnieniami określonymi w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz zatwierdzona przez organ jako dokumentacja włączona do jego zasobu nie jest dokumentem, o którym mowa w art. 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p.
6. 5. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie naruszenia trybu sporządzania m.p.z.p. i ustalenie, że organ nie wykorzystał urzędowej kopii mapy zasadniczej, przy czym sąd oparł swoje ustalenia jedynie na podstawie dokumentacji planistycznej, określonej w § 12 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.), która swoim zakresem takich dokumentów z mocy prawa nie obejmuje;
7. 6. art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną zawężającą treść słowa: "kopia" jedynie do kserokopii mapy wykonanej przez uprawnionego geodetę i opieczętowanej przez odpowiedni organ i niedopuszczenie innej formy kopii urzędowej mapy zasadniczej, a w szczególności kopii w formie elektronicznej, oraz wydruku z tej kopii, co w szczególności uzasadnione jest aktualną formą prowadzenia dokumentacji geodezyjnej oraz formą składania dokumentów do zasobu w rozumieniu ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, przewidujących równoczesną elektroniczną formę dokumentacji i aktualizacji oraz wydawania kopii map;
8. 7. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i stwierdzenie, że uchwalenie m.p.z.p. miało miejsce z istotnym naruszeniem trybu postępowania, pomimo, że nie wykazano i nie ustalono, które z naruszeń prowadzi ewentualnie do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które by zostały podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego, w sytuacji gdy organ dysponuje mapą przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2008 r. i uchwalenie tego planu sporządzone było przy wykorzystaniu tego dokumentu a treść planu jest zgodna z treścią tej mapy;
9. 8. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i stwierdzenie, że uchwalenie m.p.z.p. miało miejsce z istotnym naruszeniem trybu postępowania, pomimo, że rysunek projektu planu, znajdujący się w dokumentacji planistycznej przekazanej sądowi zawiera wszystkie elementy wymienione § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania, przestrzennego, a zgodnie z treścią tego przepisu, ani pieczątka organu lub wykonawcy mapy, ani data sporządzenia lub przyjęcia do zasobu geodezyjnego nie jest elementem projektu rysunku planu i umieszenie takich danych stanowiłoby naruszenie przepisów wykonawczych wiążących organ;
10. 9. art. 28 u.p.z.p. i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie, że organ naruszył w sposób istotny tryb postępowania poprzez nieuwzględnienie treści decyzji o zmianie aktualizacji użytków i gleboznawczej klasyfikacji gruntów, pomimo że organ sporządził plan przy wykorzystaniu przewidzianej prawej kopii mapy aktualnej na datę określoną w powołanym powyżej przepisie rozporządzenia.
11. II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie ma istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie:
12. 1. art. 113 ust. 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie zobowiązanie organu do uzupełnienia akt sprawy poprzez złożenie brakującego dokumentu, tj. kopii mapy zasadniczej wykorzystanej do sporządzenia m.p.z.p., który to dokument nie był załączony do dokumentacji planistycznej, a w którego posiadaniu znajdował się organ;
13. 2. art. 113 ust. 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z urzędu i poczynienie ustaleń stanowiących podstawę do rozstrzygnięcia o wykorzystaniu do wykonania planu mapy, która "nie jest to zatem z całą pewnością mapa pochodząca z zasobów geodezyjnych i kartograficznych" pomimo, że takie twierdzenie nie jest uzasadnione materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu, ustaleniu przez Sąd, że organ w niniejszej sprawie nie pobrał kopii na potrzeby uchwalenia planu z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz, że znajdująca się w dokumentacji mapa nie zawierająca żadnych pieczęci jest mapą wykorzystaną do sporządzenia m.p.z.p., pomimo braku takiego stwierdzenia ze strony organu ani nie ustalenia tego w żaden inny sposób, np. poprzez zwrócenie się do właściwego organu, czy Gminie taki dokument wydał lub czy mapa sporządzona na koszt i zlecenie Gminy weszła w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak Gmina twierdzi w uzasadnieniu do uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego Nr [...];
14. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani jej wyjaśnienia w zakresie uwzględnienia zarzutu strony dotyczącej nieuwzględnienia w planie treści decyzji o przekształceniu działki leśnej na rolną, a uwzględnienie przez organ gminy w tym zakresie postanowień przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2008 r., czyli w dacie późniejszej niż treść jednej z decyzji przedstawionej przez strony, a brak ten uniemożliwia stronie odniesienie się do poprawności zastosowania przepisu przyjętego przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia oraz jego wykładni, bądź też odniesienia się, czy powyższe ewentualne uchybienie stanowi naruszenie jednej z przesłanek nieważności określonej w art. 28 p.p.s.a. i której z nich, co uwzględniając okoliczność, że Sąd w pierwszym rzędzie powołał moc wiążącą ww. map wynikającą z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. (której treść nie potwierdza treści decyzji), uzasadnia przyjęcie, że sąd wybiórczo przedstawił stan sprawy oraz nie odniósł się do argumentów przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie i nie dokonał szczegółowej oceny i uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty Rada Gminy J. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów (mapa zasadnicza sporządzona przez geodetę A. K. wraz ze stosowną klauzulą organu geodezyjnego z dnia [...] sierpnia 2008r., zlecenie wykonania prac z dnia [...] czerwca 20108r. wraz z załącznikami, faktura VAT, protokół odbioru dokumentów w wersji elektronicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie uzasadnił stanowiska, że organy gminy w uchwalonym planie mają obowiązek uwzględniania decyzji ostatecznej w zakresie przekształcenia działki leśnej w rolną i nie określił, jaki jest stosunek wiążącej mocy dokumentów określonych w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz decyzji, jeżeli na daną datę są one sprzeczne i jaką zasadę planowania lub tryb postępowania organ w tym momencie naruszył.

W ocenie strony skarżącej analiza § 12 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.) wskazuje, że przekazana sądowi dokumentacja planistyczna, zdefiniowana w tym przepisie nie zawiera kopii mapy przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., gdyż ta nie stanowi jej części z mocy samego prawa. Organ podniósł, że w wykazie przedstawionym wraz z dokumentacją planistyczną pod pkt 7 i 8 wskazał ogólnie te materiały, tj. materiały wyjściowe oraz w kolejnym punkcie protokoły odbiorcze i rachunki, obejmujące również odbiór mapy sporządzonej na zlecenie Gminy zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przez uprawnionego geodetę A. K., zlecenie sporządzenia tej mapy, rachunek za sporządzenie tej mapy, potwierdzenie wykonania zlecenia i odbiór dokumentacji w ilości 21 sztuk map oraz wersji elektronicznej do celów projektowych.

Sporządzona na zlecenie Gminy mapa została wykonana w skali 1:1000 przez uprawnionego geodetę w dniu 15 lipca 2008 r., a kolejno w dniu 5 sierpnia 2008 r. została przyjęta do zasobu powiatowego oraz zaewidencjonowana pod numerem [...] w ośmiu arkuszach. Organ potwierdził przyjęcie mapy wystawiając odpowiednią klauzulę na arkuszu, który zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju regionalnego i budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. z 2001 r. Nr 78 poz. 837), potwierdzającą, że dana mapa stanowi zasób powiatowego zasobu dokumentacji geologicznej i kartograficznej.

Strona skarżąca podniosła, że w aktach planistycznych przekazanych Sądowi znalazły się natomiast dokumenty wymienione w ww. rozporządzeniu, czyli graficzne części planu (rysunki) w formie przedstawionej do opiniowania i ogłoszeń. Treści tych rysunków (map) nie zawierają żadnych informacji o osobie sporządzającej mapę, daty sporządzenia, ani klauzuli stosownego organu właściwego do sprawdzenia dokumentu i przyjęcia mapy do powiatowego zasobu, co koresponduje z wymogami projektu rysunku określonego w § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu przepisy nie wykluczają stosowania innych form kopii, jak chociażby elektronicznych form kopii mapy zasadniczych sporządzonych na potrzeby projektowania. W niniejszej sprawie kopie w tej formie dodatkowo zostały potwierdzone przez Przewodniczącą organu, jako zgodne ze źródłem wydruku na nośniku informatycznym. Z tych względów organ gminy nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, który zawęża treść art. 16 ust. 1 u.p.z.p. tylko do takiego wykorzystania urzędowej kopii mapy zasadniczej, która przewiduje, że na tej kopii organ projektuje rysunek projektu planu, bądź też że kopia powinna być jedynie w formie kserokopii. Nawet jeżeli sąd nie podziela tego stanowiska, to naruszenie organu dotyczy postanowienia rozporządzenia dotyczącego kopii, na której został sporządzony projekt planu, co nie przesądza, że naruszenie procedury jest istotne, jeżeli ta kopia jest identycznej treści, co urzędowa kopia zawierająca klauzulę organu geodezyjnego (jak jest w istocie, gdyż źródło wydruku, czyli nośnik elektroniczny jest ten sam).

W ocenie strony skarżącej Sąd nie poczynił ustaleń i nie wziął pod uwagę stanowiska Rady Gminy w J. przyjęte w uchwale Rady Gminy z dnia [...] września 2013r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego wniesionego przez J. i T. S., że mapa zasadnicza sporządzona na koszt i zlecenie gminy została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego. Sąd nie odniósł się również do stanowiska organu i argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę oraz ustnie przez pełnomocnika na rozprawie, w szczególności dotyczących zgodności treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obecnym kształcie z postanowieniami studium i treścią mapy zasadniczej na dzień przystąpienia do sporządzenia planu oraz braku jakichkolwiek wniosków stron w okresie procedury uchwalania planu, jak faktu, że uwarunkowania ekofizjograficzne określone w załączonym do dokumentacji opracowaniu, przesądzają o postanowieniu zawartym w planie.

Ponadto Sąd nie ustosunkował się do argumentu, że w zaskarżonym zakresie plan przewiduje możliwość utrzymania dotychczasowego użytkowania gruntów rolnych i leśnych, głównie łąk i pastwisk, nie zawierając przy tym dla poszczególnych użytków linii rozgraniczających z przypisaniem oddzielnych symboli literowych, co umożliwia skarżącym korzystanie z gruntu zgodnie z klasyfikacją użytków określoną w załączonych przez strony decyzjach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W istocie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół kwestii dotyczących mapy wykorzystanej przez organ w procedurze planistycznej.

Jak stanowi § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) - zwane:"rozporządzenie" - projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w zakresie zastosowania nieprawidłowej mapy, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej przez T. S. i J. S. uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w zakresie postanowień dotyczących działek o numerach geodezyjnych [...] znajdujących się na obszarze oznaczonym symbolem 4.5 Zn,R,Zl - w części opisowej i graficznej tej uchwały.

U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że mapa wykorzystana do celów planistycznych nie była mapą zasadniczą ani katastralną, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 rozporządzenia. Na poparcie swojego stanowiska Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w odpowiedzi na skargę organ przyznał, że ponieważ w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Białymstoku dostępna była jedynie mapa ewidencji gruntów w skali 1:5000, to Gmina zleciła wykonanie mapy zasadniczej specjalnie dla potrzeb planu i prace planistyczne były prowadzone na podstawie mapy z dnia [...] lipca 2008 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji mapa wykonana na zlecenie nie została złożona w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a zatem nie jest to mapa pochodząca z zasobów geodezyjnych i kartograficznych.

Rację ma strona skarżąca, iż Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrażenia powyższego stanowiska i przesłankę rozstrzygnięcia przyjął stan nie znajdujący potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem organ - w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących i w odpowiedzi na skargę – konsekwentnie twierdził, że opracowując plan miejscowy zlecono i opracowując plan miejscowy dysponowano aktualną mapą zasadniczą w skali 1:1000, wykonaną w dniu 15 lipca 2008 r. przez uprawnionego geodetę i przyjętą w dniu 5 sierpnia 2008r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – zaewidencjonowaną pod numerem [...] w ośmiu arkuszach, z odpowiednią klauzulą na arkuszu potwierdzającą przyjęcie mapy do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju regionalnego i budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. z 2001 r. Nr 78 poz. 837) wniosek o przyjęcie dokumentacji do zasobu (złożony przez wykonawcę prac - § 7 tegoż rozporządzenia) z adnotacją o pozytywnym wyniku kontroli stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu oraz opatrzenia materiałów przeznaczonych dla zamawiającego klauzulami określonymi w odrębnych przepisach. Taki tryb odpowiada art. 12a i 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 193, poz.1287 – aktualnie - Dz.U. z 2015r., poz. 520).

W niniejszej sprawie organ gminy do skargi kasacyjnej dołączył oryginały dokumentów, w tym mapy zasadniczej w skali 1:1000(osiem arkuszy) z klauzulą z dnia 5 sierpnia 2008r. na arkuszach potwierdzającą przyjęcie mapy do zasobu powiatowego pod numerem [...]. Strona skarżąca przedstawiła dokumenty potwierdzające nadanie stosownej klauzuli. W tej sytuacji mapa wykonana na zlecenie, która została przyjęta do zasobu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Białymstoku i uzyskała stosowne klauzule mogła zostać wykorzystana w procedurze planistycznej.

Podkreślić należy, iż przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p. mówi o sporządzaniu planu miejscowego z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wykorzystanie - w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - do sporządzenia planu miejscowego urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie oznacza obowiązku sporządzenia części graficznej panu miejscowego na urzędowych kopiach map. Wymóg ustawowy z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. jest spełniony, jeśli rysunek planu miejscowego został sporządzony na dokumentach odpowiadających w swej treści urzędowym kopiom tych map, w tym sporządzonych z wykorzystaniem technik komputerowych oraz urzędowych kopii tych map nadesłanych organom gminy w formie elektronicznej.

Przypomnieć należy, iż dokumentacja planistyczna winna zawierać wykaz materiałów planistycznych, o których mowa w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) - 12 pkt 6 i 7 tegoż rozporządzenia. Jeśli Sąd pierwszej instancji miał wątpliwości w zakresie mapy wykorzystanej do celów planistycznych winien poddać ocenie wykaz materiałów planistycznych, a jeśli ten wykaz wątpliwości tych nie usuwa, to winien zobowiązać organ gminy do wyjaśnienia tych kwestii przez złożenie stosownych dokumentów, w tym urzędowej kopii mapy, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd winien mieć na uwadze przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. dający możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kwestia kopii mapy, z wykorzystaniem której sporządzono plan miejscowy stanowi okoliczność istotną w niniejszej sprawie i jeśli Sąd pierwszej instancji miał wątpliwości w tym zakresie, to winien podjąć stosowne działania. Działania takie mogły być podjęte jeszcze przed rozprawą przez zażądanie złożenia przez organ kopii mapy wykorzystanej do sporządzenia planu miejscowego z klauzulą o jej przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie czyni temu zadość zapytanie przez Sąd pierwszej instancji na rozprawie pełnomocnika organu kto sporządził mapę stanowiącą załącznik nr 1 do planu.

Sąd pierwszej instancji bez należytego wyjaśnienia powyższych kwestii uznał, że w procedurze planistycznej zastosowano nieprawidłową mapę i na tej podstawie stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie powyższych przepisów jak również art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zważywszy, iż kwestie dotyczące mapy wykorzystanej do sporządzenia planu miejscowego były wyłączną przyczyną stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji – jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - pozostałe zarzuty T. S. i J. S. pozostawił bez rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.