Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2667/119, na skutek skargi M.M. (dalej: cudzoziemiec lub skarżący), uchylił decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z [...] sierpnia 2019 r. o odmowie wydania skarżącej wizy Schengen i poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2019 r.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] decyzją z [...] lipca 2019 r., wydaną na formularzu ustalonym w załączniku VI Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) [Dz.U. UE. L. z 2009 r. nr 243, str. 1 ze zm.- dalej: Wspólnotowy Kodeks Wizowy], odmówił przyznania skarżącemu wizy Schengen, zaznaczając, spośród zawartych w formularzu powodów wydania decyzji, punkt ósmy, czyli, że informacje złożone na potwierdzenie celów i warunków planowanego pobytu nie są wiarygodne.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, że złożony przez niego wniosek o wydanie wizy zawierał wszystkie wymagane dokumenty, które szczegółowo uzasadniały cel i warunki jego pobytu w Polsce.
Wniosek ten został rozpatrzony odmownie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydaną również na standardowym formularzu, ponownie ze wskazaniem, że przedstawione informacje dotyczące uzasadnienia celu i warunków pobytu nie są wiarygodne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z [...] lipca 2019 r., stwierdził, że podstawą odmowy wydania wizy była tylko okoliczność, iż przedstawione informacje dotyczące uzasadnienia celu i warunków pobytu nie są wiarygodne. Sąd zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na skargę organ podniósł inne jeszcze okoliczności, uzasadniające odmowę wydania wizy, a odnoszące się do wątpliwości co do woli opuszczenia terytorium Unii Europejskiej w terminie oraz do posiadania środków wystarczających na pokrycie kosztów utrzymania i biletu powrotnego do kraju pochodzenia. Kwestie te nie stanowiły jednak podstawy odmowy wydania wizy, gdyż w standardowych formularzach nie zaznaczono dotyczących ich punktów.
Ustosunkowując się do wiarygodności przedstawionych przez skarżącego informacji dotyczących uzasadnienia celu i warunków pobytu, Sąd zauważył, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzą one żadnych wątpliwości. Cudzoziemiec przedstawił dokumenty, z których wynika, że zamierza zatrudnić się w [...]. We wniosku pracodawcy wskazano na okres zatrudnienia [...] r. Dokonując oceny wiarygodności celu i warunków planowanego pobytu skarżącego w Polsce, organ zwrócił uwagę na długotrwałość okresu na jaki cudzoziemcowi udzielono zezwolenia na pracę ([...]) i że pracodawca zapewnił mu zakwaterowanie przez cały ten okres. Nie dostrzeżono natomiast, że w dacie składania wniosku wizowego ([...]) upłynęła już połowa tego okresu. Zdaniem Sądu, nie można z góry wykluczyć, że w trakcie pobytu w Polsce na podstawie wizy, cudzoziemiec uzyska legalizację dalszego pobytu na innej podstawie i na dalszy okres.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Konsekwencją naruszenia przepisów postępowania było z kolei naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 60 ust. 1 i art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm. – dalej: ustawa o cudzoziemcach) – przez odmowę wydania skarżącemu wizy w celu wykonywania pracy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...], zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, sprawy, polegające na:
- 1. zastosowaniu art. 145 § 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wskutek błędnego przyjęcia, że w procedurze rozpatrywania wniosku wizowego organ zobowiązany był do stosowania wymienionych przepisów k.p.a. pomimo wyłączenia ich stosowania w tym przypadku na podstawie art. 3 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35; zwanej dalej: ustawą o cudzoziemcach), skutkującym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a. i nie wyjaśnił okoliczności stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik;
- 2. niezastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze. zm.; zwanej dalej p.u.s.a.) oraz w zw. z art. 4 ust. 1 Wspólnotowego Kodeksu Wizowego, a w zamian dokonanie kontroli działalności organu w rozpoznawanej sprawie w oparciu o kryterium inne niż zgodność z prawem poprzez dokonanie oceny wiarygodności materiału dowodowego, okoliczności sprawy i oceny ryzyka migracyjnego po stronie skarżącego, a zatem dokonanie ocen zastrzeżonych dla organu wizowego, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez przesądzenie wprost przez Sąd pierwszej instancji o zasadności otrzymania wizy przez skarżącego.
- II. przepisów prawa materialnego tj.:
- 1. art. 32 ust. 1 lit. a (ii) Wspólnotowego Kodeksu Wizowego, określającego przesłanki odmowy wydania wizy Schengen, o którą wnioskował skarżący, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w zamian zastosowanie art. 65 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach określających przesłanki odmowy wydania wizy krajowej, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o wadliwą podstawę prawną i stwierdzeniem, że organ nieprawidłowo zastosował przepis, którego w ogóle nie był zobowiązany zastosować;
- 2. art. 21 ust. 1 Wspólnotowego Kodeksu Wizowego poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegająca na przyjęciu, że kraj pochodzenia aplikującego o wizę nie stanowi okoliczności, którą organ zobowiązany był oceniać w kontekście analizy ryzyka migracyjnego po stronie skarżącego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
- 2. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.
- 3. Wiza w celu wykonywania pracy może zostać wydana jako wiza Schengen lub wiza krajowa. Wynika to z art. 60 ust. 1 pkt 5, 5a i 6 ustawy o cudzoziemcach. Wiza, w celu o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 6, może zostać wydana jedynie na okres pobytu, który odpowiada długości okresu, na jaki zostało wydane zezwolenie na pracę (art. 64 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Okres ten nie może być jednak dłuższy niż okres właściwy dla określonego typu wizy. Zgodnie z art. 88e ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020, poz. 1409 – dalej: ustawa o promocji zatrudnienia) zezwolenie na pracę jest wydawane na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata i może być przedłużane. Cudzoziemiec zamierzający podjąć zatrudnienie w Polsce oraz posiadający uprawniające do tego dokumenty np. ważne zezwolenie na pracę wydane przez wojewodę może ubiegać się o wydanie wizy Schengen lub wizy krajowej. Jeżeli cudzoziemiec dysponuje zezwoleniem na pracę wydanym na okres trzech lat, to może mu zostać wydana wiza na okresy maksymalne, jednego roku w przypadku wizy krajowej lub wiza Schengen na okres 90 dni. Po przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej, w trakcie legalnego pobytu cudzoziemca, będzie się on mógł ubiegać o zezwolenie na pobyt czasowy z powołaniem się na posiadane zezwolenie na pracę, na okres odpowiadający długości okresu udzielonego zezwolenia na pracę (R. Rogala, w: J. Chlebny (red.), Prawo o cudzoziemcach. Komentarz, Warszawa 2020, str. 196). Jeżeli obcokrajowiec zamierza wykonywać pracę przez okres przekraczający trzy miesiące, korzystniejsze dla niego jest uzyskanie wizy krajowej, która daje mu prawo pobytu nawet przez rok (M. Ciara, K. Klimek. A. Korkus, M. Kozłowska, B. Lenart, Z. Wafflard, Praktyka zatrudniania cudzoziemców w Polsce, warszawa 2013 r., str. 121). Nie oznacza to jednak, że nie może ubiegać się o wydanie wizy Schengen. Sam fakt, że okres na jaki może być wydana wiza Schengen, zgodnie z art. 2 pkt 2 a Wspólnotowego Kodeksu Wizowego, jest krótszy, niż uzyskane zezwolenie na pracę (art. 88e ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) nie może być podstawą do odmowy wydania cudzoziemcowi wizy Schengen.
- 4. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy, jeżeli posiada zezwolenie na pracę i przebywa w Polsce na podstawie wizy, z wyjątkiem wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 22 ustawy o cudzoziemcach. Stosownie do art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia cudzoziemiec może wykonywać pracę posiadając zezwolenie na pracę, jeżeli przebywa w Polsce na podstawie wizy wydanej przez inne państwo obszaru Schengen. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca w sposób wyraźny wskazał rodzaje wiz, które nie uprawniają do wykonywania pracy w Polsce. Należy również stwierdzić, że skoro cudzoziemiec może wykonywać w Polsce pracę na podstawie wizy Schengen wydanej przez inne państwo, to również może uzyskać taką wizę wydaną przez polski organ.
- 5. W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy wydania wizy była tylko okoliczność, że przedstawione informacje dotyczące uzasadnienia celu i warunków pobytu nie są wiarygodne. Wynika to z tego, że w formularzach, na którym wydane zostały decyzje obu instancji, zakreślono jedynie punkt 8, odnoszący się wyłącznie do tej właśnie okoliczności. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że w odpowiedzi na skargę organ podniósł inne jeszcze okoliczności, uzasadniające odmowę wydania wizy, a odnoszące się do wątpliwości co do woli opuszczenia terytorium Unii Europejskiej w terminie oraz do posiadania środków wystarczających na pokrycie kosztów utrzymania i biletu powrotnego do kraju pochodzenia. Okoliczności te nie były podstawą odmowy wydania wizy, skoro w standardowych formularzach nie zaznaczono dotyczących ich punktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że odnoszenie się do tych nowych okoliczności jest bezprzedmiotowe, gdyż nie stanowiły one podstawy odmowy wydania wizy.
- 6. Sąd pierwszej instancji wadliwie powołał się na art. 65 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach określający przesłanki odmowy wydania wizy krajowej, albowiem w rozpoznawanej sprawie skarżący wnosił o wydanie wizy Schengen. Podstawy odmowy wizy Schengen zostały określone w art. art. 32 ust. 1 lit. a i lit. b) Wspólnotowego Kodeksu Wizowego i są one analogiczne do tych określonych w art. 65 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Formularz, na którym wydawana jest decyzja o odmowie wydania wizy w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy jest wspólny dla wizy krajowej i wizy Schnegen. Sąd pierwszej instancji błędnie również wskazał, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych. Pomimo błędnego wskazania w uzasadnieniu, że organ naruszył art. 65 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie decyzji ogranicza się do zaznaczenia w formularzu jednego z punktów określających powody wydania decyzji odmownej. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący wskazał. że złożony przez niego wniosek o wydanie wizy zawierał wszystkie wymagane dokumenty, które szczegółowo uzasadniały cel i warunki jego pobytu. Postępowanie administracyjne przed konsulem zostało uregulowane w ustawie z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne (Dz.U. z 2020 r. poz. 195 - dalej: prawo konsularne), w której określono m.in. formę i treść decyzji wydawanych przez konsula (art. 81 i art. 82), prawo wniesienia odwołania od decyzji konsula (art.
- 88) oraz prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy przepis szczególny to przewiduje (art. 94). Z art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że w przypadku wydania przez konsula decyzji o odmowie wydania wizy Schengen przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ. Decyzja po ponownym rozpatrzeniu sprawy została wydana na formularzu, który stanowi załącznik VI do Wspólnotowego Kodeksu Wizowego. Formularz ten zawiera pole "Uwagi dodatkowe". Organ nie skorzystał z możliwości wskazania w tym polu w sposób wyczerpujący powodów wydania decyzji o odmowie wydania wizy. Brak uzasadnienia decyzji o odmowie wydania wizy Schengen nie jest zgodny z art. 81 ust.1 prawa konsularnego. Przepis ten nakłada bowiem na konsula obowiązek uzasadnienia decyzji. Biorąc pod uwagę, że cudzoziemiec zakwestionował ustalenia organu w zakresie uzasadnienia celu i warunki jego pobytu w Polsce, na konsulu ciążył obowiązek uzasadnienia decyzji, wykraczającego poza zaznaczenie w formularzu punktu określającego powód wydania decyzji odmownej.
- 7. Zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem a wskazane podstawy skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.