Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2024/19

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2206/18, oddalił skargę P. J. (dalej jako skarżący) na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2018 r. nr MDP.051.346.2016, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Minister Zdrowia postanowieniem z dnia 31 lipca 2018 r., nr MDP.051.346.2016, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego z dnia 24 maja 2016 r., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 16 maja 2016 r., znak: WFB.VI.3151.38.2016-1, którym nałożono na skarżącego grzywnę w wysokości 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym syna F. J. Grzywna została nałożona zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia 12 lutego 2016 r. nr 18/N.EP, wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Toruniu.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866, ze zm.; dalej zwanej ustawą), przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m. in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle rodzice). Niepoddawanie dziecka przez rodziców obowiązkowym szczepieniom ochronnym ogranicza prawo dziecka do profilaktycznego świadczenia zdrowotnego, służącego zapobieganiu wystąpienia chorób zakaźnych i naraża dziecko na zachorowanie lub utratę zdrowia w wyniku chorób zakaźnych - przez co narusza dobro dziecka i tym samym narusza istotę jego praw.

Odnosząc się do zarzutu wydania postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku, organ wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 849, ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem). Powołał § 5 rozporządzenia i wyjaśnił, że szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Wskazał również, że terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program Szczepień Ochronnych w zależności od kalendarzowego wieku dziecka.

Ponadto podkreślił, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a., (poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, wystawionego tytułu wykonawczego) oraz art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ww. ustawy, (poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej), wskazał, iż zgodnie z art. 16 ustawy z 6 listopada 2008 r. oprawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r. poz. 186 ze zm.) pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, o których mowa mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli.

Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1-2 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2017 r., poz. 125, ze zm.). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice.

W przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Minister zaznaczył również, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Toruniu nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o egzekucji w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Pomorski.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Zdrowia złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie, jak też uchylenie postanowienia poprzedzającego.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 119 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.).

Grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w wymienionym powyżej art. 119, m. in. wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Obowiązku szczepienia dziecka nie może wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje zaś, że skarżący sprawuje opiekę nad małoletnim synem, tym samym spoczywa na nim odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.).

Zgodnie z ww. przepisem w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742). Jednocześnie Sąd wskazał, że zgodnie z aktami sprawy, skarżący nie poddał małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym szczegółowo powyżej opisanym. Wobec niewykonania ww. obowiązku, zasadnie organ egzekucyjny - Wojewoda Kujawsko-Pomorski zastosował ww. środek egzekucyjny.

Sąd wyjaśnił, że niedopuszczalne jest zgłaszanie w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż zażalenie takie stanowiłoby w istocie zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny nie bada bowiem zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Mając zaś na uwadze art. 17 ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy Sąd uznał, że wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego, badanie kwalifikacyjne nie jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Sąd stwierdził, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który co roku jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.

W ocenie Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego - tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącego, w tym art. 10 § 1 i 77 § 1 K.p.a., art. 81 K.p.a., art. 124 § 2 K.p.a., oraz art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:
2. 1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;
3. 2. art. 17 § 1 ustawy w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło piąty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko, 19 r. życia (poliomyelitis, błonica, tężec, krztusiec, odra, świnka, różyczka, wirusowe zapalenie wątroby typu B);
4. 3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego;
5. 4. (w skardze kasacyjnej oznaczono jako "5.") art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;
6. II. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.

Nadto wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1,2,3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Ewentualnie, wniosła o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 2 marca 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne albowiem pełnomocnik strony skarżącej pomimo żądania rozprawy online od grudnia 2021 r. nie zgłasza udziału w wyznaczonych rozprawach.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), dalej także: "u.p.e.a.". Zgodnie z tym przepisem, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Od razu zaznaczyć warto, że zarówno powyższy przepis, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, powoływane są według brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.

Nałożona na skarżącego grzywna jest środkiem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym. Egzekucji administracyjnej podlegają zaś, zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej wynikające bezpośrednio z przepisów prawa.

Takim zaś obowiązkiem jest obowiązek szczepienia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.), dalej także: "ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi", osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym.

Obowiązek ten skonkretyzowany został w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W myśl art. 17 ust. 1, osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi".

Wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 849). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Na podstawie tego upoważnienia Minister właściwy do spraw zdrowia został uprawniony do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in.:

1. 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,
2. 2) osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby.

Syn skarżącego F. J., urodzony 26 sierpnia 2014 r., podlega obowiązkowi szczepień ochronnych przeciwko wymienionych w tytule wykonawczym z dnia 12 lutego 2016 r. nr 18/N.EP. Opiekę nad małoletnim synem F. sprawuje skarżący będący jego ojcem. Na nim więc spoczywa odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny. Treść tego obowiązku została stwierdzona w tytule wykonawczym z dnia 12 lutego 2016 r. nr 18/N.EP, wystawionym przez PPIS w Toruniu.

Można odnotować, niezależnie od granic zaskarżenia postanowienia wydawanego na podstawie art. 119 ust. 1 u.p.e.a., że podstawa stwierdzenia tego obowiązku wynika z odpowiednich do rodzaju szczepień przepisów § 2 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Jak wynika z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku m.in. wykonania czynności. Skoro w kasacji nie podważono istnienia obowiązku jako stwierdzonego tytułem wykonawczym, zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. jest bezzasadny. Od razu warto zauważyć, że opis naruszenia podany w analizowanym zarzucie, a także powiązanie naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. z powołanym w tym zarzucie przepisem art. 29 ust. 1 tej ustawy (właściwe oznaczenie tego przepisu to art. 29 § 1 u.p.e.a.), odnoszą się do okoliczności pozostających poza przesłankami art. 119 § 1.

W myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej może być natomiast, zgodnie z art. 33 § 1 pkt 6, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Oznacza to, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (por. wyroki NSA z 13 października 2011 r., sygn. II OSK 1441/10; z 11 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2186/12; z 10 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2185/13, z 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2656/17; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2130/17; "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", pod red. Dariusz Ryszard Kijowskiego, LEX 2015, teza 2.3 do art. 122).

Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Natomiast w ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia weryfikacji nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie mogły zostać podniesione przez zobowiązanego w ramach zarzutów, a nie zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1150/18; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).

Z tych samych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te są podstawą prawną umożliwiająca nałożenie na organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom, jak i poprzez przyjęcie, że w braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny.

Powyższe zarzuty podnoszą nieistnienie istnienia ustawowego obowiązku szczepień (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) oraz wykonalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Mogły one stanowić wyłącznie podstawę zarzutów, a nie zażalenia na postanowienie w przedmiocie zastosowania określonego środka egzekucyjnego i co za tym idzie nie mogły być skutecznie podnoszone, tak w skardze do Sądu pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej.

Zauważyć także trzeba, że oczywiście wadliwe jest powołanie się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz. U. Nr 237, poz. 2018) zostało uchylone z dniem 1 października 2011 r. i zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086 ze zm. – w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2016 r. poz. 849 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.).

Wymagalności obowiązku, a więc okoliczności także stanowiącej podstawę zarzutu, a nie zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny, dotyczył zarzut kasacji polegający na naruszeniu art. 17 § 1 (powinno być art. art. 17 ust.

1. 1) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w związku z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9 11 i 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Podstawę zarzutu egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 1 i 5 u.p.e.a.) mogły także stanowić okoliczności związane z badaniem kwalifikacyjnym poprzedzającym szczepienie. W związku z tym bezskuteczny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń poprzez ich błędna wykładnię, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku podania szczepionki, co doprowadziło do nieprawidłowego poglądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku.

Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki. Innymi słowy - materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (patrz: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W tej sprawie mamy bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób.

Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (patrz: powołany wyżej wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).

Przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa (sygn. akt SK 81/19) ze skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności:

1. 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,
2. 2) § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,
3. 3) art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji RP.

W konsekwencji stanowiska przedstawionego powyżej, o braku zasadności postawienia prawnego sformułowanego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zawiesił postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.