Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] lipca 2012 r. odmówił udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Polski stwierdzając, że prowadzona przez nią działalność ([...] Sp. z o.o.) nie spełnia wymogów, od których uzależnione jest udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w oparciu o przesłanki art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2012 r. Skarga na decyzję z dnia [...] października 2012 r. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 115/13.
Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r., podnosząc, że organy obu instancji, ograniczyły się jedynie do zbadania, czy prowadzona przez nią działalność gospodarcza jest korzystna dla gospodarki narodowej, nie oceniając, czy w sprawie zachodzą inne okoliczności mogące skutkować udzieleniem jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu Szef Urzędu wyjaśnił, że jakkolwiek organy obu instancji nie podjęły w sprawie czynności wyjaśniających w zakresie pobytu na terytorium Polski męża skarżącej, który uzyskał zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie tzw. abolicji, na okres dwóch lat, o czym cudzoziemka informowała w trakcie przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji przesłuchania, to naruszenie to nie miało charakteru rażącego i nie mogło stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2014 r. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2274/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] września 2014 r. wskazując, że organ błędnie przyjął, że pominięcie posiadania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony przez małżonka skarżącej ma jedynie wymiar procesowy, nierzutujący na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd uznał, że konieczne było rozważanie, czy nie zachodziły podstawy do udzielenie skarżącej zezwolenia na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 7 i 9 ustawy o cudzoziemcach.
Ponownie rozpoznając sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sposób wyczerpujący wyjaśniono sprawę w kontekście udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie w Polsce z uwagi na wykonywanie pracy na stanowisku handlowca w [...] Sp. z o.o., w której jest wspólnikiem. Jakkolwiek postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób niepełny, gdyż nie wzięto pod uwagę okoliczności pobytu w Polsce męża skarżącej, jako podstawy do udzielenia zezwolenia, to naruszenie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 2012 r. Okoliczność ta mogłaby potencjalnie stanowić podstawę do udzielenia skarżącej zezwolenia w oparciu o art. 53 ust. 1 pkt 7 lub 9 ustawy o cudzoziemcach, jednakże analiza wniosku wskazuje, że został on złożony przez samą skarżącą.
Wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, powinien być złożony przez cudzoziemca, do którego ma dołączyć członek rozdzielonej rodziny. W ocenie organu, brak było zatem wniosku podmiotu wyłącznie legitymowanego do jego złożenia (męża skarżącej). W konsekwencji organ uznał, że nie było możliwości udzielenia skarżącej zezwolenia na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 7 i 9 ustawy o cudzoziemcach. Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
W skardze cudzoziemka zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 9 i 10 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 18 Konstytucji RP, art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że prawidłowo Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał, że kwestionowana decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jakkolwiek organy administracji w toku postępowania o udzielenie zezwolenia skarżącej nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie okoliczności pobytu w Polsce męża skarżącej, to uchybienie to nie miało charakteru rażącego. Okoliczność ta pozostała bez wpływu na wynika postępowania w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Posiadanie przez męża skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie mogło mieć wpływu na wynik tej sprawy. Wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach powinien zostać złożony przez męża skarżącej, a nie skarżącą we własnym imieniu. Względy rodzinne powinny być brane pod uwagę, przy zastrzeżeniu, że wniosek pochodziłby od męża skarżącej.
W skardze kasacyjnej od wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 141 § 4, art. 145 §1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., art. 7, 8, 9 i 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ipkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Skarżąca podniosła, że Sąd błędnie przyjął, że decyzja o odmownie udzielenie skarżącej zezwolenia nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenie prawa powinno by rozumiane szeroko obejmując swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym. W dacie złożenia wniosku o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony mąż skarżącej przebywał na terytorium Polski nielegalnie. Pobyt ten została zalegalizowany dopiero w trakcie tego postępowania. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie okoliczności pobytu w Polsce męża skarżącej oraz niepoinformowanie, że skarżąca nie jest właściwym podmiotem dla złożenia wniosku, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach naruszało zasady prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej i informowania. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez uznanie, że skarżąca nie spełnia wymogów określonych w art. 53 ust 1. pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie dają podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 145 §1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, 8, 9 i 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Polski. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącą, prawidłowa jest wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców miał podstawy do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] października 2012 r. nie narusza rażąco prawa.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zaakceptował w tej sprawie stanowisko Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że kwestionowana decyzja o odmowie udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie narusza prawa, ponieważ nie została przez skarżącą spełniona żadna z przesłanek wymienionych w art. 53 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w szczególności skarżącej nie można zakwalifikować jako członka rodziny cudzoziemca, o którym mowa w art. 54 ustawy o cudzoziemcach, który przebywa na terytorium Polski w celu połączenia z rodziną.
Jakkolwiek organy administracji rozpoznając wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie przeprowadziły postępowania dowodowego w kontekście oceny charakteru pobytu męża skarżącej na terytorium Polski, to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak słusznie przyjął w zaskarżonej decyzji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, co zostało prawidłowo zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, nie było podstaw do udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach. Uzasadniając to stanowisko zarówno Sąd, jak i organ, skupili się głównie na tym, że stosownie do art. 60 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach z takim wnioskiem o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach mógł wystąpić tylko cudzoziemca, o którym mowa w art. 54 ustawy o cudzoziemcach, a zatem skarżąca nie była do tego uprawniona.
Z poglądem tym należy się zgodzić, ale dodatkowo należy wskazać, że nie było podstaw do udzielenia skarżącej zezwolenia na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, przede wszystkim z tej przyczyny, że mąż skarżącej nie spełniał warunków określonych w art. 54 ustawy o cudzoziemcach. Nie można bowiem przyjąć, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji zamieszkiwał on na terytorium Polski co najmniej 2 lata na podstawie zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony. Wojewoda Mazowiecki dopiero w dniu 24 lutego 2012 r. zalegalizował pobyt męża skarżącej udzielając mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z terminem ważności do dnia 23 lutego 2014 r. na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach.
W takich okolicznościach sprawy pominięcie przez organy administracji informacji o udzieleniu małżonkowi skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie miało wpływu na wynik sprawy, zatem nie może być uznane za rażące naruszenie art. 53 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, czy przepisów postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji trzeba odróżnić ocenę, czy określone stanowisko organu co do rozumienia przepisu prawa jest nieprawidłowe i stanowi naruszenie tego przepisu, od oceny czy to stanowisko organu jest na tyle nieprawidłowe, że może być uznane za rażące naruszenie tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Nie można podzielić także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, dotyczącego wadliwego rozpoznania sprawy z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście przyjętego w niej stanowiska, że kwestionowana decyzja nie narusza rażąco art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Skarżąca całkowicie pomija to, że prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2274/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie przesądził, że kwestionowana decyzja o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie narusza rażąco art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, wskazując na konieczność rozważania, czy któraś z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 53 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie została spełniona przez skarżącą.
Tym samym nie odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku do twierdzeń strony, że kwestionowana decyzja o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony narusza rażącą art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ kwestia ta została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r.
Dokonując oceny, czy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców miał podstawy do przyjęcia, że jego decyzja z dnia [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, nie narusza rażąco prawa, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż brak jest przesłanek wskazujących na to, że odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji była wadliwa. Takich przesłanek nie wskazała również wnosząca skargę kasacyjną.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.