Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] września 2014 r. nr [...] wydana na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. Nr 267, ze zm., wskazywanej dalej jako "Kpa"), utrzymująca w mocy decyzję z [...] lipca 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia G. A. (dalej: "skarżąca") zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
Skarżąca 18 lipca 2011 r. zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w związku z zamiarem wykonywania pracy na terytorium Polski.
Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] odmówił skarżącej udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony stwierdzając, że skarżąca nie wykazała, by prowadzona przez stronę działalność gospodarcza była korzystna dla gospodarki narodowej.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że fakt, iż wykonuje pracę na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej także Spółką), w której posiada udziały, "nie ma znaczenia dla sprawy i nie może być przedmiotem analizy sytuacji Spółki". Podkreśliła, iż w toku ubiegania się o udzielenie poprzedniego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie badano korzystności prowadzonej działalności, a stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ w tym zakresie zmianie.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] orzekł o uchyleniu powyższej decyzji z [...] października 2011 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu ponownego zbadania na podstawie m.in. dostarczonych przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego dokumentów, czy działalność A. Sp. z o.o. jest korzystna dla gospodarki narodowej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] orzekł o odmowie udzielenia skarżącej wnioskowanego zezwolenia stwierdzając, iż działalność A. Sp. z o.o. nie spełnia wymogów, od których uzależnione jest udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w oparciu o przesłanki art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.).
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r., wskazując na wypełnienie dyspozycji art. 57 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W uzasadnieniu podniósł, iż twierdzenie Wojewody [...], co do braku przesłanek wskazujących na korzystność prowadzonej działalności uznać należy za zasadne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona pełnomocnikowi strony 9 listopada 2012 r.
W dniu 10 grudnia 2012 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na "decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r." w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji z dnia "[...] lipca 2012 r. "
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z [...] listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 115/13 odrzucił skargę, z uwagi nieprecyzyjność jej przedmiotu.
Wnioskiem z 24 marca 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2012 r. oraz decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa argumentując, iż odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższym decyzjom zarzuciła rażące naruszenie:
- 1) art. 53 ust. 1 pkt 7 i 9 ustawy o cudzoziemcach poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie wydanie decyzji odmawiających udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony skarżącej, w sytuacji, gdy organy były zobligowane na podstawie ww. przepisu do udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej,
- 2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie istnienia przesłanek do udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 7 i 9 ustawy o cudzoziemcach,
- 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 Kpa poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do ustalenia czy zachodzą przesłanki do udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach,
- 4) art. 53 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez ograniczenie rozpoznania wniosku o udzielenie skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony do podstaw wskazywanych przez skarżącą we wniosku.
W treści ww. wniosku wskazała na art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako podstawę stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Podkreśliła, iż organy obu instancji, ograniczyły się jedynie do zbadania w trybie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czy działalność gospodarcza prowadzona przez stronę w ramach A. Sp. z o.o. jest korzystna dla gospodarki narodowej, nie oceniając, czy w sprawie zachodzą inne okoliczności mogące skutkować udzieleniem skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zdaniem skarżącej, postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy spełnia określone w art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, nie zostało przeprowadzone z zachowaniem należytej staranności, a wydane rozstrzygnięcie w sposób rażący narusza dyspozycję art. 107 § 3 Kpa.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż uchylenie ww. decyzji nie jest zasadne, ponieważ nie zostały one wydane bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2014 r. skarżąca podniosła, iż:
przy rozpatrywaniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2012 r. doszło do szeregu istotnych uchybień w zakresie prawa proceduralnego, w tym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 Kpa, ponieważ:
- - organy wydające decyzje, o których stwierdzenie nieważności wnosi, zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy w stosunku do skarżącej mogły mieć zastosowanie okoliczności, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 7 i 9 ustawy o cudzoziemcach,
- - w uzasadnieniu decyzji organu obu instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do spełnienia bądź nie przesłanek wyrażonych w ww. przepisach, uzasadnienie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2014 r. nie zawiera szczegółowego wyjaśnienia podstaw zajętego przez organ stanowiska.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...]lipca 2014 r.
Na wstępie uzasadnienia decyzji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca przebywa w Polsce od 1996 r. We wniosku z 18 lipca 2011 r. powołała się na zamiar wykonywania pracy w A. Sp. z o.o., której jest udziałowcem. Wskazała, iż zamieszkuje na terytorium Polski wraz z mężem - A. A. W chwili występowania przez skarżącą z wnioskiem w przedmiotowej sprawie jej mąż przebywał na terytorium Polski bez wymaganego prawem tytułu pobytowego. W dniu 14 września 2011 r. skarżąca złożyła pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie, iż jej dzieci usamodzielniły się, założyły własne rodziny i nie pozostają na utrzymaniu zarówno jej, jak i męża. Przesłuchana 25 czerwca 2012 r. zeznała, iż: "Mąż dostał właśnie abolicję na 2 lata. Mąż będzie chyba zatrudniony jako członek zarządu. (...) Prowadzimy wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Nie mamy dzieci na utrzymaniu.". Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2012 r. udzielił A. A. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z terminem ważności do [...] lutego 2014 r. w związku ze spełnieniem przesłanek z art. 1 pkt 1 ustawy o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. z 2011 r. Nr 191, poz. 1133).
Następnie organ stwierdził, że w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe w stopniu wystarczającym do stwierdzenia, iż skarżąca wypełniła przesłanki określone w art. 57 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Organ I instancji jak i Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdzając, iż wobec skarżącej zachodzą ww. przesłanki był zobligowany do wydania decyzji orzekającej o odmowie udzielenia jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Argumentował, że wydanie innego rozstrzygnięcia w istniejącym wówczas stanie faktycznym stanowiłoby rażące naruszenie przepisów prawa materialnego.
Szef Urzędu wywodził, że organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa nakładających na organ administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ponieważ odstąpiły od zbadania z urzędu istnienia wszystkich przesłanek udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które uzasadnione były stanem faktycznym ustalonym w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (m.in. wskazanymi przez skarżącą okolicznościami z art. 53 ust. 1 pkt 7 i 9 ustawy o cudzoziemcach).
W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jakkolwiek przedmiotowe naruszenie prawa proceduralnego uznać należy za istotne, mogące mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy, to jednak nie nosi ono znamion rażącego naruszenia prawa, a tylko takie stanowi o realizacji hipotezy normy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Organ odwołując się do orzecznictwa wskazał, że wypełnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa może być wyłącznie oczywiste i niewątpliwe niezastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2011 r., sygn. akt. I OSK 1974/10).
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie zgodnie, z którym enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 Kpa wady mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji godząc w elementy stosunku prawnego, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowego ukształtowania skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania.
Końcowo wyjaśnił, że rozpatrując przedmiotowy wniosek został uprawniony jedynie do zbadania istnienia, którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, nie jest natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego w szczególnym trybie art. 156 § 1 Kpa dokonywanie oceny, czy odmowa udzielenia stronie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony prowadzić będzie do naruszenia prawa do poszanowania życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 Konwencji Narodów Zjednoczonych o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzoną w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 10 lipca 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.).
Skarżąca na ww. decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] września 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie, wraz z poprzedzającą ją decyzją z [...] lipca 2014 r.
Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji zarzuciła rażące naruszenie:
art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, naruszenie prawa proceduralnego, którego dopuściły się organy obu instancji było istotne, ale nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa oraz uznanie, że organ nie jest zobowiązany do dokonania oceny czy odmowa udzielenia stronie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony prowadzić będzie do naruszenia art. 8 Konwencji Narodów Zjednoczonych o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r., co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji;
art. 53 ust. 1 pkt 7 i 9 ustawy o cudzoziemcach poprzez uznanie, że ich niezastosowanie przez organy obu instancji nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności w trybie 156 § 1 pkt 2 Kpa, w sytuacji gdy organy były zobligowane na podstawie ww. przepisu do udzielenia jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej;
art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 Kpa poprzez uznanie, że nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania dowodowego w zakresie istnienia przesłanek do udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 7 i 9 ustawy o cudzoziemcach oraz ograniczenie postępowania dowodowego do ustalenia czy zachodzą przesłanki do udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, było naruszeniem istotnym, ale nie noszącym znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa;
art. 18 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji, której skutkiem będzie rozdzielenie małżonków wbrew zasadzie integralności rodziny wyrażonej w ww. przepisie.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodzić należy się ze skarżącą, iż nie tylko kwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Taką podstawę stanowić może również kwalifikowana postać naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wywodził, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego będzie prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji organu. Podał, że w wyroku z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 694/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, iż za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.
W jego ocenie organy obu instancji w sposób wyczerpujący zbadały sprawę w zakresie głównego żądania skarżącej, tj. zalegalizowania jej pobytu w Polsce z uwagi na prowadzoną w Polsce działalność gospodarczą w ramach Sp. z o.o. "A." z siedzibą w W. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób niepełny, ponieważ nie obejmowało okoliczności pobytu w Polsce także jej męża stwierdził, że brak jest podstaw, aby uznać tego rodzaju naruszenie za prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organy obu instancji przeprowadziły w sprawie postępowanie dowodowe co do wskazanego we wniosku głównego żądania, tj. zalegalizowania pobytu skarżącej w Polsce, z uwagi na wykonywanie w Polsce pracy w ramach Sp. z o.o. "A." z siedzibą w W. Wadliwość postępowania dowodowego, polegała na niepodjęciu dodatkowych czynności wyjaśniających, także co do innych ujawnionych okoliczności (pobytu w Polsce męża skarżącej i udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce, w trybie tzw. abolicji na okres 2 lat), jako ewentualnej dalszej podstawy do udzielenia cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia, na którą strona nie powoływała się wprost w treści żądania.
Wywodziła, że obowiązek zbadania wszystkich ujawnionych okoliczności faktycznych spoczywał na organach na mocy ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 Kpa. Zgodnie zaś z art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro w sprawie pojawiły się dodatkowe okoliczności, które potencjalnie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, to okoliczności te na mocy art. 107 § 3 Kpa powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zwrócił także uwagę, że powyższe uchybienia decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2012 r. stanowią jedynie o częściowej wadliwości postępowania dowodowego oraz uzasadnienia decyzji, które powinny być podstawą zaskarżenia decyzji w zwykłym trybie, w drodze odwołania. Nie mają natomiast charakteru rażącego naruszenia prawa.
Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie pobytu w Polsce męża skarżącej, jako dodatkowej okoliczności, która mogła mieć wpływ na sytuację skarżącej, należy zaliczyć, mając na uwadze teorię gradacji wad decyzji, do zwykłych uchybień przepisów postępowania, których nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, bowiem ich waga nie jest wyższa od wartości wynikających z ogólnych zasad trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 Kpa.
Podobnie, w ocenie organu, ocenić należy zarzut skarżącej nierozważania w decyzji z [...] października 2012 r. sytuacji skarżącej pod kątem przesłanek wskazanych w art. 8 Konwencji Narodów Zjednoczonych o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Brak rozważań organu odwoławczego w tym zakresie świadczy o częściowej wadliwości przedmiotowej decyzji i nie przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270, ze zm. zwanej w dalszej części P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę, w razie jej nieuwzględnienia.
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w aspekcie wyżej przytoczonych przesłanek Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji Sąd uznaje za własne ustalenia.
Sporna w sprawie kwestia sprowadzała się do przesądzenia czy zasadnym w rozpatrywanej sprawie było uznanie, że brak rozpatrzenia wszystkich wskazywanych przez stronę przesłanek udzielenia G. A. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa, opisane w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Jednak stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. należy również zwrócić uwagę na inne kwestie. Przytaczając brzmienie relewantnego przepisu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który:
- 1) posiada przyrzeczenie lub przedłużenie przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę albo pisemne oświadczenie pracodawcy o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy, jeżeli zezwolenie na pracę nie jest wymagane;
- 2) prowadzi działalność gospodarczą na podstawie przepisów obowiązujących w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej, korzystną dla gospodarki narodowej, a w szczególności przyczyniającą się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji lub tworzenia nowych miejsc pracy (...);
- 7) jako członek rodziny cudzoziemca, o którym mowa w art. 54, przybywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przebywa na tym terytorium w celu połączenia z rodziną (...),
- 9) jest małżonkiem lub pełnoletnim dzieckiem cudzoziemca, o którym mowa w art. 54, i przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez okres 5 lat na podstawie zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonych w związku z okolicznościami, o których mowa w pkt 7.
Powyższe unormowanie wymienia przesłanki udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, które nie są skonstruowane jako wymogi, które muszą wystąpić łącznie. Pozytywne warunki udzielenia wnioskowanego przez skarżącą zezwolenia zostały normatywnie ujęte w odrębne sytuacje, opisujące różne przyczyny uzasadniające udzielenie zezwolenia na zamieszkanie, co powoduje, że nie można upatrywać w nich katalogu opisującego koniunkcję pozytywnych przesłanek.
W związku z tym np. spełnienie przesłanki opisanej w art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach (czyli posiadanie przyrzeczenia lub przedłużenia przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę albo pisemnego oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy, jeżeli zezwolenie na pracę nie jest wymagane) nie musi być poparte inną przesłanką wymienioną w art. 53 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.
Ponadto nie można skutecznie wywodzić, że prowadzenie działalności gospodarczej, korzystnej dla gospodarki narodowej, a w szczególności przyczyniającej się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji lub tworzenia nowych miejsc pracy, stanowi przesłankę mającą pierwszeństwo przed innymi wymogami, tj. skutkującą tym, że jej niespełnienie, przy jednoczesnym zrealizowaniu co najmniej jednego innego wymogu opisanego w art. 53 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach skutkować będzie odmową udzielenia zezwolenia na zamieszkanie. Ustawodawca nie wskazał bowiem hierarchii przesłanek opisanych w art. 53 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, stąd brak wypełnienia jednej z nich, przy jednoczesnym stwierdzeniu istnienia innej, nie powoduje odmowy wydania zezwolenia.
Przeciwne rozumowanie zakładałoby dokonanie wykładni contra legem.
Badając w postępowaniu nieważnościowym, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ powinien wziąć pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię, czyli to, że stwierdzenie każdej z wymienionych przesłanek w art. 53 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi wystarczający powód do udzielenia przedmiotowego zezwolenia, oczywiście przy zastrzeżeniu uwarunkowań wynikających z innych przepisów.
W powyższej wykładni należy również upatrywać znaczenia pominięcia przez organ zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony przez małżonka skarżącej. Błędne jest – zdaniem Sądu – stanowisko organu, że pominięcie to ma jedynie wymiar procesowy, nierzutujący na rozstrzygnięcie sprawy. Przeciwnie – brak dokonania analizy czy istotnie miało miejsce zrealizowanie pozytywnej i wystarczającej przesłanki do udzielenia zezwolenia, wobec powzięcia informacji o udzieleniu zezwolenia mężowi skarżącej, wynikającej choćby z treści przesłuchania skarżącej z 25 czerwca 2012 r. (karta 85 akt sprawy) ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, co – biorąc pod uwagę – że wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutem jest rażące (a nie zwykłe) naruszenie prawa, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. Co do zasady nierozpatrzenie okoliczności stanowiącej o treści decyzji (udzielenie zezwolenia bądź odmowa) nie stanowi li tylko błędu proceduralnego, lecz wadę tkwiącą w samej decyzji, której znaczenie powoduje zaliczenie jej do kategorii naruszenia prawa o stopniu kwalifikowanym (rażącego naruszenia prawa). Odmienne twierdzenie organu zawarte w zaskarżonej decyzji czyni tę decyzję wadliwą, jako błędnie i niedostatecznie analizującą podstawy stwierdzenia nieważności.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę przedstawioną wykładnię, zwracając uwagę na konieczność spełnienia co najmniej jednej przesłanki do udzielenia zezwolenia oraz na wszystkie okoliczności, które w sprawie wystąpiły, a mogły być istotne dla udzielenia zezwolenia. Dopiero po analizie przeprowadzonej przy takich założeniach będzie można stwierdzić, czy decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym rażąco narusza prawo.
Reasumując Sąd stwierdza, że wskazane naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez przedwczesne rozstrzygnięcie, nieoparte na wszystkich koniecznych przesłankach, zaważyły na rozstrzygnięciu Sądu, bowiem taki stan rzeczy należało uznać za spełnienie hipotezy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., obligujące Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. O wstrzymaniu wykonania Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach opierając się o art. 200 i 205 P.p.s.a.