Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2026/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23.10.2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 1202/12) oddalił skargę [...] Spółka jawna [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

1. 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2012 r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka jawna, [...] w P. od decyzji Burmistrza P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], nakładającej karę pieniężną w wysokości 719 861,76 zł za zniszczenie trzech drzew, w tym jednego z gatunku buk zwyczajny, jednego z gatunku dąb szypułkowy oraz jednego z gatunku brzoza brodawkowata, rosnących na nieruchomości położonej w P. przy ul. K., działka nr [...], obręb nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
2. a) Wcześniej, Burmistrz P. w dniu [...] października 2010 r. wydał decyzję nakładającą karę pieniężną w wysokości 713 282,01 zł na [...] Spółka jawna, [...] w P. - za zniszczenie trzech opisanych wyżej drzew, rosnących na nieruchomości położonej w P. przy ul. K., działka nr [...], obręb nr [...]. Nakładając karę, organ I instancji odroczył termin jej płatności na okres 3 lat od dnia wydania decyzji. Uznał bowiem, iż stopień uszkodzenia drzew nie wyklucza zachowania ich żywotności. Ponadto spółka została zobowiązana do podjęcia działań pielęgnacyjnych mających na celu zminimalizowanie skutków nieprawidłowo wykonanych, w pobliżu drzew, robót ziemnych.

Organ I instancji podniósł, iż postępowanie w sprawie wszczął w dniu 8 lipca 2010 r. Fakt zniszczenia drzew zgłosił osobiście J. K. W celu oceny stanu żywotności drzew, J. K. wraz z dwoma pracownikami Urzędu Miejskiego w P. udali się na teren budowy, gdzie stwierdzono, że podczas wykonywania robót ziemnych - wykopu o głębokości 3 m pod fundamenty budynków, uszkodzone zostały systemy korzeniowe trzech drzew rosnących w bezpośrednim sąsiedztwie wykopu.

Z załączonej do akt sprawy opinii inspektora nadzoru ds. pielęgnacji drzew ozdobnych i pomnikowych wynika, iż stan zdrowotny i statyczny przedmiotowych drzew jest nienajlepszy i mogą one stanowić zagrożenie bezpieczeństwa. Powyższe zostało potwierdzone w protokole z oględzin terenu przeprowadzonych w dniu 20 sierpnia 2010 r.

W sprawie został dopuszczony również dowód z opinii biegłego. Z ekspertyzy sporządzonej przez W. M. inspektora nadzoru ds. pielęgnacji i ochrony drzew ozdobnych wynika, iż przedmiotowe drzewa są w stanie zdrowotnym dobrym (brzoza oraz dąb) i średnim (buk). W ich pobliżu wykonano głębokie wykopy, które pogorszyły warunki ich wzrostu. Obniżono także poziom wód gruntowych, który determinuje prawidłowy rozwój drzew. Zbyt mała odległość wykopów od pni drzew spowodowała zwiększenia zagrożenia ewentualnych wywrotów, natomiast wykonane zabiegi (zasypanie korzeni luźnym piaskiem i przykrycie ich folią oraz powiązanie pni elastycznymi wiązaniami) biegły ocenił jako niefachowe i niepoprawiające egzystencji drzew. W ocenie W. M., drzewa kwalifikują się do zachowania, natomiast w celu zminimalizowania skutków błędnie wykonanych robót ziemnych należy podjąć w trybie pilnym następujące działania:

1. - cięcia w płaszczu korony w celu obniżenia środka ciężkości, ok. 1/3 masy zielonej, symetrycznie w całej koronie,
2. - w przypadku drzewa gatunku buk - zabezpieczyć fachowo pień,
3. - wykonać ściankę (murek oporowy) umożliwiającą prawidłowe tunelowanie lub inną formę stwarzającą odpowiednie warunki dla rozwoju drzew,
4. - uszkodzone korzenie odpowiednio zabezpieczyć.
5. b) W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] sp.j. w P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w dniu [...] stycznia 2011 r. wydało decyzję (znak: [...]), którą uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium uznało, że brak w sporządzonym protokole precyzyjnych ustaleń, co do wysokości, na jakiej dokonano pomiaru obwodu uszkodzonego drzewa, uniemożliwia prawidłowe wyliczenie kary administracyjnej. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, iż nie zostało ustalone, że to strona ponosi winę za uszkodzenia drzew prowadząc niewłaściwie roboty ziemne: prawidłowe wykonywanie robót nie pozostawiłoby tak negatywnych skutków (częściowe usunięcie systemu korzeniowego drzew), jak to miało miejsce w opisywanym przypadku oraz, że wykonując roboty ziemne strona nie zastosowała się do regulacji zawartej w art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którą "prace ziemne oraz inne prace z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenie zieleni lub w zadrzewieniach powinny być wykonywane w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom".

c) Ponownie prowadząc postępowanie, Burmistrz P. wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. decyzję (znak: [...]) nakładającą karę pieniężną za zniszczenie trzech drzew, ustalając jej wysokość na kwotę 719 861,76 zł. Jednocześnie organ I instancji postanowił odroczyć termin płatności kary na okres 3 lat od dnia wydania decyzji, z uwagi na fakt, iż stopień uszkodzenia drzew nie wyklucza zachowania ich żywotności. Ponadto, [...] Spółka jawna, [...] z siedzibą w P. została zobowiązana do podjęcia działań pielęgnacyjnych mających na celu zminimalizowania skutków źle wykonanych robót ziemnych w pobliżu drzew.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w celu realizacji zaleceń organu odwoławczego w dniu 11 lipca 2011 r. odbyły się oględziny terenu działki nr [...] obręb nr [...]. W protokole z oględzin znajduje się informacja, iż dokonano ponownych pomiarów zniszczonych drzew, ze wskazaniem, iż zmierzono ich obwód na wysokości 130 cm. Stan drzew był dobry, pnie nie zwierały uszkodzeń, a w pobliżu nie znaleziono żadnych substancji chemicznych i odpadów mogących mieć wpływ na zdrowotność drzew. W czynnościach kontrolnych udziału nie brał pełnomocnik strony z uwagi na fakt, iż w jego ocenie wejście na teren nieruchomości bez zgody jej właściciela jest niezgodne z prawem. Protokół został podpisany przez wszystkich uczestników. Ponadto, dołączono do tego protokołu dokumentację fotograficzną (16 zdjęć).

Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał również, że stan trzech drzew nie wyklucza zachowania przez nie żywotności i wskazał jakie zabiegi pielęgnacyjne strona winna wykonać.

1. d) [...] Spółka jawna [...] w P. odwołała się od tej decyzji, a po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
2. e) Decyzja Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. została zaskarżona przez [...] Spółkę jawną [...] z siedzibą w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
3. f) Sąd ten w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Sz 1356/11) uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium Odwoławczego. Powodem uchylenia tej decyzji było to, iż w ocenie sądu naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania. Sąd podał, że organ I instancji, za zniszczenie trzech drzew, orzekł karę pieniężną na podstawie art. 88 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, natomiast Kolegium utrzymując tę decyzję w mocy stwierdziło zniszczenie tych drzew wynikające z ich niewłaściwej pielęgnacji. To zaś wyczerpuje materialnoprawne przesłanki innego deliktu administracyjnego, a mianowicie określonego w art.88 ust.1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody.

W ocenie sądu, podstawa prawna decyzji powołana przez organ odwoławczy jest niejednoznaczna, gdyż wskazuje jedynie na art. 88 ust.1 bez określenia odpowiedniego punktu tego przepisu, podczas gdy uzasadnienie wskazuje na art.88 ust.1 pkt 3 ww. ustawy.

g) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] sp. j. w P. od decyzji Burmistrza P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., (znak: [...]) nakładającej karę pieniężną za zniszczenie trzech drzew, w tym jednego z gatunku buk zwyczajny, jednego z gatunku dąb szypułkowy oraz jednego z gatunku brzoza brodawkowata rosnących się na nieruchomości położonej w P. przy ul. K., działka nr [...], obręb nr [...] w wysokości 719 861,76 zł, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229). Wskazał także na art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 85 ust. 1 i 2 tej ustawy. Podkreślił fakt prawidłowego określenia wysokości kary, przy uwzględnieniu obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm. Kolegium wskazało, że osobą odpowiedzialną za zniszczenie drzew jest posiadacz nieruchomości, jako ten, który ma prawo i obowiązek wystąpić o zezwolenie na ich wycięcie, a następnie czuwać nad niedopuszczeniem do ziszczenia się przesłanek z art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W związku z tym Kolegium stwierdziło, że zlecenie osobie trzeciej wykonania robót budowlanych na terenie, na którym rosną drzewa, nie zwalnia właściciela z odpowiedzialności. Posiadacz nieruchomości ponosi odpowiedzialność za skutki niewłaściwie wykonanych robót ziemnych przez zleceniobiorcę, u źródła których leży nietrafny wybór wykonawcy i brak nadzoru nad jego działaniami. Powyższe upoważnia do przypisania odpowiedzialności administracyjnej posiadaczowi nieruchomości zobowiązanemu do ochrony i dbałości o drzewa i krzewy rosnące na jego nieruchomości.

Odnośnie zarzutu odwołania dotyczącego przeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z oględzin w dniu 11 lipca 2011 r., bez zgody właściciela terenu, Kolegium wskazało, że pełnomocnik strony został dopuszczony do udziału w oględzinach przeprowadzanych dwukrotnie w toku postępowania (w dniach 3 września 2010 r. i 11 lipca 2011 r.). Zatem, zdaniem organu odwoławczego, nie sposób uznać, iż oględziny te nie mają wartości dowodowej. Właściciele nieruchomości, na której odbyły się oględziny, tj. wspólnicy [...] s.c.- [...], zostali o nich powiadomieni (pismo Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...]) i pomimo ich nieobecności dostęp do nieruchomości był możliwy. Ponieważ wskazani współwłaściciele działki nr [...] w P. przy ul. K. nie posiadają statusu strony w rozpoznawanym postępowaniu, ich nieobecność podczas przeprowadzania dowodu z oględzin, na podstawie których organ poczynił ustalenia, nie powoduje konieczności uznania tych ustaleń za dowolne, a w konsekwencji uchylenia decyzji organu I instancji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

1. h) Powyższa decyzja SKO w S. z dnia [...].09.2012 r. została zaskarżona przez [...] Spółkę jawną [...] w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Spółka zarzuciła:
2. 1. naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, polegające na tym, iż przeprowadzone w sprawie oględziny odbyły się pomimo nie udostępnienia nieruchomości stanowiących ich przedmiot przez właściciela, który nie był stroną,
3. 2. naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez przeprowadzenie oględzin miejsca w sposób niezgodny z prawem, pomimo nie udostępnienia nieruchomości stanowiącej przedmiot oględzin przez podmiot, który nie był stroną.
4. 3. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego wyjaśnienia,
5. 4. naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez dopuszczenie przez organ dowodu z oględzin, które przeprowadzone zostały z naruszeniem prawa i ustalenie w oparciu o tę czynność stanu faktycznego w sprawie,
6. 5. naruszenie art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie żądania strony o przeprowadzenie ponownych oględzin,
7. 6. naruszenie art. 110 K.p.a., poprzez zmianę stanowiska organu w stosunku do stanowiska zaprezentowanego w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. ([...]) sprowadzającego się do zmiany nastawienia co do potrzeby przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego nakierowanego na ustalenie sposobu wykonywania robót ziemnych,
8. 7. naruszenie art. 88 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. wskutek zaniechania ukarania grzywną podmiotu nie będącego stroną za nieudostępnienie przedmiotu oględzin,
9. 8. naruszenie art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. wraz z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędne, nie znajdujące dostatecznego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenie okoliczności faktycznej, iż zniszczenie przedmiotowych drzew spowodowane zostało niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych.
10. i) W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na poparcie zajętego w sprawie stanowiska wskazało wyroki NSA z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 329/08 oraz z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 448/11, z których wynika, że dla tego rodzaju odpowiedzialności administracyjnej o charakterze obiektywnym nie jest konieczne osobiste działanie posiadacza nieruchomości, gdyż ponosi on także odpowiedzialność za takie czynności osób trzecich, na które się godził lub zlecał ich wykonanie.
11. j) Na rozprawie w dniu 23.10.2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na zawisłe przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, umową międzynarodową lub z ustawą przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dot. art.88 i 89).
12. k) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23.10.2013 r. (sygn., akt II SA/Sz 1202/12) oddalił skargę.

Odnośnie wniosku dotyczącego zawieszenia postępowania sądowego, WSA podał, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gdyby bowiem Trybunał orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie, skarżąca może skorzystać ze skargi o wznowienie postępowania (art. 272 p.p.s.a.).

Zajmując stanowisko odnośnie merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, wojewódzki sąd administracyjny wskazał na art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody i podał, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji powinny ustalić, czy doszło do zniszczenia chronionych tym przepisem elementów środowiska oraz czy doszło do tego na skutek niewłaściwego wykonania robót ziemnych, wykorzystania sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz środków chemicznych.

W ocenie sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na podjęcie decyzji nakładającej karę za uszkodzenie drzew z odroczeniem terminu jej płatności na okres trzech lat. WSA w Szczecinie wskazał, że na działce nr [...], obręb nr [...] organ I instancji przeprowadzał trzykrotnie oględziny: 20.08.2010 r., 3.09.2010 r. oraz 11.07.2011 r. i zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia kolejnych oględzin, przedmiotowych drzew, jest nieuzasadniony. We wszystkich oględzinach działki i drzew na niej rosnących, uczestniczyli przedstawiciele skarżącej. W pierwszych i drugich oględzinach byli to J. K. i T. K., w ostatnich substytut pełnomocnika skarżącej. W trakcie oględzin wykonano szereg zdjęć trzech drzew, do uszkodzenia których doszło poprzez naruszenie ich brył korzeniowych. Na zdjęciach widać wyraźne ślady sprzętu mechanicznego wykonującego wykopy pod fundamenty osiedla mieszkaniowego, a także rozpoczęte roboty budowlane.

Bliskość tych prac w odniesieniu do trzech drzew – dębu, brzozy i buka – wskazuje, że każde wykonanie wykopu pod fundamenty musiało spowodować naruszenie brył korzeniowych starych i rozłożystych drzew. W tej sytuacji, nie sposób uznać, że odpowiedzialność za uszkodzenie tych drzew ponosi wykonawca robót budowlanych wskutek ich niewłaściwego wykonania. Podmiotem odpowiedzialnym za uszkodzenie drzew jest natomiast [...] sp. j. w P., jako inwestor wykonywanych robót budowlanych i właściciel nieruchomości w dacie uszkodzenia drzew. Wg sądu I instancji, skarżąca Spółka przystępując do realizacji inwestycji powinna, mając na uwadze bliskość drzew, przygotować działania zapewniające zminimalizowanie uszkodzeń drzew i zobowiązać wykonawcę prac budowlanych do niezwłocznego zastosowania tych środków przy wykonywaniu wykopów (np. poprzez użycie innego sprzętu), a także po naruszeniu korzeni drzew. Konieczność takich działań wynika z art. 82 ust.1 ustawy o ochronie przyrody.

Zaniechania w tym względzie obciążają - w ocenie WSA w Szczecinie – inwestora, a nie wykonawcę robót budowlanych. Zlecając bowiem wykonywanie prac budowlanych bez zastosowania takich środków, inwestor godził się na ewentualne uszkodzenie drzew.

Sąd nie podzielił podnoszonego przez skarżącą zarzutu wadliwości przeprowadzonych w dniu 11.07.2011 r. oględzin działki. Jakkolwiek wejście na działkę nastąpiło w sposób nieprawidłowy przez ogrodzenie - według pełnomocnika skarżącej bez zgody właścicieli działki – to jednak wszyscy, poprzedni i aktualni właściciele działki, byli powiadomieni o przeprowadzanych oględzinach, a więc mogli w nich uczestniczyć, a nadto dwóch wspólników [...]sp.j. jest równocześnie aktualnymi współwłaścicielami działki, jako wspólnicy spółki cywilnej [...] (majątek spółki cywilnej jest majątkiem wspólnym wspólników). Podnoszenie więc zarzutu wejścia na działkę bez zgody właścicieli, oznaczałoby brak współpracy wspólników spółki jawnej przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie. W tym kontekście, również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 88 § 1 K.p.a., poprzez nieukaranie grzywną podmiotu, który nie był stroną postępowania, za nieudostępnienie przedmiotu oględzin, wydaje się być co najmniej niezrozumiały, skoro ukaranie dotyczyłoby wszystkich wspólników spółki cywilnej.

Sąd nie uznał również zarzutu naruszenia art. 110 K.p.a., polegającego na zmianie stanowiska organu odwoławczego w stosunku do poprzednio przyjętego w decyzji z dnia 12.01 2011 r., a dotyczącego postępowania dowodowego. Kwestie wytycznych dla organu I instancji zawieranych w decyzjach kasacyjnych organu odwoławczego reguluje art.138 § 2 K.p.a. Brzmienie tego przepisu zobowiązuje organ odwoławczy do wskazania jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast przed 11 kwietnia 2011 r. inne brzmienie przepisu wskazywało jedynie na możliwość zawarcia tego rodzaju wytycznych. Wytyczne takie można uznać za "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ pierwszej instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody.

W ocenie sądu, nie można organowi I instancji postawić zarzutu niezrealizowania wytycznych organu odwoławczego, gdyż nie wskazywały one innych dalszych okoliczności, które miałyby być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

1. l) Skargę kasacyjną od odpisanego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 października 2013 r. wniosła [...] sp. j. [...] w P., zaskarżając wyrok w całości.

Zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, poprzez zastosowanie tego przepisu do podmiotu, który nie jest sprawcą uszkodzenia drzew

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie:

1. 1) Art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 w zw. z art. 140 k.p.a. – poprzez niezastosowanie środka określonego w art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., mimo że materiał dowodowy nie był zebrany właściwie, gdyż pomijał ustalenia w zakresie sposobu wykonania prac budowlanych, możliwości ich prawidłowej realizacji, ekscesu wykonawcy prac jako bezpośredniego sprawcy kwalifikowanego uszkodzenia drzew, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 par. 1 w zw. z art. 140 kpa, co miało istotny wpływ na wynik postępowania gdyż dotyczyło możliwości przypisania stronie sprawstwa uszkodzenia drzew;
2. 2) Art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 84 par. 1 w zw. z art. 140 K.p.a. przejawiające się w tym, że sąd I instancji samodzielnie, wbrew wnioskom płynącym z opinii biegłego mgr inż. W. M., dokonał oceny możliwości prawidłowego wykonania prac budowlanych uznając, że nie było to w ogóle możliwe, chociaż biegły wskazuje na sposoby wykonania prac budowlanych umożliwiające uzyskanie efektu zadowalającego z punktu widzenia ochrony środowiska;
3. 3) Art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niezastosowanie środka określonego w art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. nie dostrzegając, iż z uwagi na pominięcie wnioskowanych przez stronę prawidłowo przeprowadzonych oględzin nieruchomości, doszło w postępowaniu do naruszenia praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, co miało istotny wpływ na przyjęcie w zakresie ustaleń faktycznych konkretnego zakresu uszkodzeń drzew, a co za tym idzie powstania stanu zagrożenia dla ich egzystencji i odróżnienia go od niepodlegającego administracyjnoprawnej penalizacji stanu usunięcia części drzewa;
4. 4) Art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 110 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie zmiany stanowiska SKO wyrażonego w uzasadnieniu decyzji z dnia 12.09.2011 r. nakazującego przeprowadzenie postępowania dowodowego nakierowanego na ustalenie sposobu wykonywania robót budowlanych.

W oparciu o powyższe zarzuty, spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Zgłosiła także żądanie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nadto, stosownie do art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu lub istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W ocenianej sprawie, nie wystąpiła żadna z przesłanek zawartych we wskazanych wyżej przepisach.

W sprawie tej ma jednak miejsce sytuacja wpływająca na rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonej treścią art. 183 i art. 189 p.p.s.a. – poprzez konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP.

Zauważyć należy, iż przedmiot sprawy kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dotyczył nałożenia kary pieniężnej za uszkodzenie trzech drzew. Problematyką mechanizmu obliczania kary pieniężnej wymierzanej z powodu usunięcia drzewa zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, (Dz.U. z 2014 r., poz. 926). Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymienione przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej."

Stwierdzić należy, iż zaskarżone do WSA w Szczecinie decyzje, zostały wydane na podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz art. 89 ust. 1 ustawy ochronie przyrody. Tak więc drugi spośród wymienionych i kontrolowanych przez Trybunał przepisów ustawy o ochronie przyrody, uznany został za niekonstytucyjny. Przyjąć zatem w pełni należy w tej sprawie argumentację, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału, nie jest prawidłowa regulacja art. 88 ust. 1 w z w. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, iż uprawniony organ ma decydować o zasadności nałożenia kary administracyjnej, bez miarkowania przy tym jej wysokości w zależności od stopnia zawinienia i społecznej szkodliwości czynu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wysokość kary określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu.

W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Z powyższych względów, Trybunał Konstytucyjny uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Uznać zatem należy, iż wymierzona stronie skarżącej kasacyjnie kara pieniężna była ustalona w sztywno określonej wysokości i nie uwzględniała okoliczności czynu, który doprowadził do uszkodzenia drzew. Motywy, którymi kierował się Trybunał Konstytucyjny, powinny być uwzględnione w niniejszej sprawie. Rozpatrując tę sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 6/12 zapadł już po wydaniu zaskarżonego wyroku WSA Szczecinie. Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie mógł więc uwzględnić następstw wynikających z wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku. Tymczasem ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności również zaskarżonych decyzji. Powyższe oznacza, że decyzja SKO w S. z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]), jak również utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. (znak: [...]) w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu uszkodzenia drzew, wydane zostały w oparciu o przepis art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, którego domniemanie konstytucyjności zostało podważone.

Funkcjonowanie zatem w obrocie prawnym tych decyzji – nie jest dopuszczalne. Wadliwości tej nie mógł prawidłowo ocenić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wydał zaskarżone orzeczenie przed wejściem w życie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenia sądowe nie mogą opierać się na prawie, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją (por. wyrok NSA z dnia 24.02.2016 r. II OSK 1568/14). W związku z tym zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie odpowiada prawu, podlega zatem uchyleniu. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponieważ główną przyczyną uchylenia w niniejszej sprawie zaskarżonego wyroku jest naruszenie prawa materialnego tj. wydanie decyzji na podstawie niekonstytucyjnego przepisu prawa - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 188 p.p.s.a., i w pkt 1 sentencji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Funkcjonowanie bowiem w obrocie prawnym tych decyzji, jako opartych na niekonstytucyjnej podstawie prawnej – nie jest dopuszczalne.

Rozpoznając ponownie sprawę, rzeczą organów administracji będzie uwzględnienie faktu, że w wyniku oceny przez Trybunał Konstytucyjny art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, dokonano nowelizacji tego przepisu, którego aktualne brzmienie powinno być podstawą rozstrzygnięcia w sprawie.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 par. 2 p.p.s.a.