Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 736/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

E. S. (dalej też jako "Skarżący" lub "Skarżący kasacyjnie") zainicjował w sierpniu 2002 r. postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na budowie wiaty, prowadzonych na sąsiedniej działce nr geodez. [...], położonej we wsi Ż.-W., gmina [...], należącej wówczas do S. oraz R. i B. K. M.. Skarżący wniósł o wstrzymanie ww. robót, podkreślając, że nie był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego (wiaty). Zainicjowane postępowanie zakończyło się decyzją z [...] października 2002 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. (zwanego też dalej "PINB" lub "organem I instancji"), odmawiającą wstrzymania robót budowlanych z powołaniem się na art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (dalej w skrócie "pr.bud.") i umarzającą wszczęte postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe z racji ustalenia, że roboty budowlane są prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] sierpnia 2001 r. i bez odstępstw od warunków tego pozwolenia.

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w. (zwanego też dalej "PWINB" lub "organem II instancji") decyzją z [...] stycznia 2003 r., a wyrokiem z 17 czerwca 2003 r. sygn. akt SA/Bk 268/03, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w B. oddalił skargę E. S. na tę decyzję.

W kwietniu 2005 r. E. S. ponownie złożył w organie I instancji wniosek dotyczący sprawdzenia legalności robót budowlanych przy opisanej wyżej inwestycji, wnosząc o nakazanie doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Skarżący powołał się na fakt, że po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę wiaty, we wznowionym postępowaniu uchylone zostało, decyzją z [...] listopada 2004 r., pierwotne pozwolenie na budowę i ostatecznie odmówiono S. oraz R. i B. K. M. udzielenia pozwolenia na budowę – co, zdaniem Skarżącego oznacza, że doszło do wybudowania spornego obiektu w warunkach samowoli budowlanej.

Decyzją z [...] lipca 2005 r. PINB orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie, uznając je za bezprzedmiotowe z racji ustalenia, że budowę zrealizowano w oparciu o pozwolenie budowlane i bez odstępstw od warunków tego pozwolenia. Powyższa decyzja została uchylona w postępowaniu odwoławczym w dniu 06 października 2005 r. przez PWINB, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, z tym uzasadnieniem, że postępowanie administracyjne w sprawie nie jest bezprzedmiotowe, gdyż po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pierwotnego pozwolenia na budowę nie jest uregulowany stan prawny spornego obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy sporny obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Należy przy tym zapewnić czynny udział w postępowaniu wszystkim stronom, uwzględniając aktualny stan własnościowy.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania zapewniony został czynny udział w nim aktualnym właścicielom terenu inwestycji i Skarżącemu, dwukrotnie zostały przeprowadzone oględziny oraz do akt sprawy dołączono dokumenty informujące o stanie prawnym działki nr geodez. [...], stanowiącej drogę dojazdową do posesji pp. M. i Skarżącego. Zachowanie wymaganej prawem odległości spornej wiaty od tej drogi stało się punktem spornym w sprawie. Skarżący zarzucał brak zachowania należytej odległości wiaty od drogi stanowiącej jego wyłączną własność (po stwierdzeniu w lipcu 2006 r. nieważności decyzji o komunalizacji działki nr [...]), a właściciele działki nr [...] wnosili o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na wzniesienie wiaty za pozwoleniem na budowę, w okresie ważności tego pozwolenia i bez odstępstw od warunków tego pozwolenia.

Decyzją z [...] grudnia 2006 r. PINB powtórnie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, stwierdzając w uzasadnieniu, że w sprawie istotne jest to, iż sporny obiekt budowlany został pobudowany w okresie ważności pozwolenia na budowę, bez odstępstw od warunków tego pozwolenia i bez naruszenia warunków technicznych. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez E. S., PWINB, decyzją z [...] lutego 2007 r., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

Na skutek skargi wywiedzionej przez E. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – wyrokiem z 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 328/07 – uchylił ww. decyzję PWINB oraz decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku podano, że błędne w sprawie było uznanie przez organy obu instancji bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skoro Skarżący od początku żądał jej załatwienia w sposób merytoryczny – początkowo poprzez doprowadzenie spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a ostatecznie poprzez nakazanie jego rozbiórki. Do tych żądań organ nadzoru budowlanego powinien się ustosunkować merytorycznie, albowiem istnieje żądanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Przedmiotem sprawy jest sporny obiekt budowlany oraz przewidziane w art. 51 ust. 1 pr.bud. konkretne sposoby rozstrzygania spraw dotyczących robót budowlanych zrealizowanych w warunkach objętych dyspozycją art. 50 ust. 1 pr.bud. W referowanym wyroku sformułowano także szereg wskazań dla organów co do dalszego postępowania.

PINB, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] lipca 2008 r. odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej wiaty. Odwołanie od tej decyzji wniósł E. S.. Decyzją z [...] września 2008 r. PWINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotowa wiata nie jest samowolą budowlaną, zatem nie podlega regulacji z art. 48 pr.bud. Odnośnie do działki nr [...] podano, że jest to droga gruntowa o zmieniającym się przebiegu w terenie, co potwierdza dokonana analiza pomiarów odległości przedmiotowej wiaty od tej działki na różnych etapach postępowania. Zdaniem organu II instancji podnoszona przez E. S. okoliczność zbyt bliskiej odległości wiaty od granicy działki nie może stanowić jedynej podstawy do wydania nakazu rozbiórki, zwłaszcza że obiekt nie narusza innych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W wyniku skargi E. S., WSA w Białymstoku – wyrokiem z 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 298/11 – uchylił zaskarżoną decyzję PWINB z [...] września 2008 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że organ II Instancji nie wykonał wytycznych z poprzedniego wyroku WSA o sygn. akt II SA/Bk 328/07, gdyż dokonał analizy przepisów warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu, które jeszcze nie obowiązywało w dacie wydania pozwolenia na budowę (tj. [...] sierpnia 2001 r.).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji PINB z [...] lipca 2008 r. odmawiającej wydania nakazu rozbiórki wiaty, przywołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że WSA w wyroku o sygn. akt II SA/Bk 298/11 zakwestionował jedynie ustalenia związane z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie budowy przedmiotowej wiaty, zaś w pozostałych kwestiach nie stwierdził naruszenia prawa przez organy nadzoru budowlanego.

W związku z tym organ wskazał, że warunki techniczne obowiązujące w dacie wydawania uchylonego pozwolenia na budowę – tj. przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, z późn. zm.; dalej w skrócie "rozporządzenie MGPiB"), przewidywały w § 12 ust. 4 usytuowanie budynku od granicy z sąsiednimi działkami w odległości co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4 m.

2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3 m. Ponadto § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB dopuszczał sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od 3 m (gdy budynek jest zwrócony w stronę granicy ścianą bez otworów), lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. W związku z tym PWINB wskazał, że w projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej wiaty, nie ma mowy o odstąpieniu od wskazanych odległości, gdyż wiata ma być usytuowana w określonej prawnie odległości 4,0 m. Organ podniósł, że nie ma dowodów na to, iż wiata została zlokalizowana w innej odległości, a twierdzenia Skarżącego, że jest ona usytuowana w odległości 1,5-2,0 m od działki nr [...], nie znalazły potwierdzenia w terenie.

Na ww. decyzję PWINB z [...] stycznia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył E. S.. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 736/13, Sąd I instancji podkreślił związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w poprzednich wyrokach sądowych. Zaznaczył, iż Skarżący konsekwentnie dąży do dokonania rozbiórki spornej wiaty, co w okolicznościach sprawy nie jest możliwe, bowiem obiekt ten został wzniesiony w oparciu o ostateczną decyzję pozwalającą na budowę obiektu, w okresie ważności tego pozwolenia i po prawidłowym jego zgłoszeniu do użytkowania. W takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 48 pr.bud., gdyż wiata nie została pobudowana w warunkach samowoli budowlanej, co zostało jednoznacznie przesądzone w zapadłym w tej sprawie wyroku WSA z 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 328/07.

Dalej Sąd I instancji ocenił, że wykonując zalecenia wynikające z uzasadnienia wcześniejszych wyroków WSA: o sygn. akt II SA/Bk 328/07 i II SA/Bk 298/11, organy prawidłowo uzupełniły materiał dowodowy sprawy, dokonały właściwej oceny stanu faktycznego i prawnej jego kwalifikacji, zachowując (wbrew twierdzeniom skargi) zasady wynikające z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W rezultacie prawidłowo ustaliły, że:

1. – uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę wiaty we wznowionym postępowaniu i odmówiono wydania pozwolenia z przyczyny formalnej, jaką było wyeliminowanie z obrotu prawnego uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że Skarżący nie był stroną postepowania (postępowanie wznowieniowe toczyło się z jego wniosku);
2. – droga dojazdowa nr geodez. [...] stanowi obecnie działkę prywatną, w której udział posiada Skarżący, bowiem z jego inicjatywy doszło w 2006 r. do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stosunki własnościowe ww. działki nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;
3. – wyrok NSA OZ w Białymstoku z 17 czerwca 2003 r. sygn. akt SA/Bk 268/03 miał znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd potwierdził tam słuszność decyzji odmawiającej wstrzymania budowy wiaty w postępowaniu toczącym się z wniosku Skarżącego. Uznał, że wiata została wybudowana bez odstępstw od pozwolenia na budowę, zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2001 r. Obiekt został wyznaczony na gruncie przez uprawnionego geodetę (zapis w dzienniku budowy) i nie było podstaw do kwestionowania odległości budynku od drogi.

W ocenie Sądu I instancji kwestię sporną w sprawie stanowi rozbieżność stanowisk organu i Skarżącego co do odległości usytuowania wiaty na działce nr [...] względem drogi oznaczonej jako działka nr [...]. Faktem jest (co przyznaje organ), że kilkukrotne oględziny i pomiary wykazywały różne odległości obiektu od drogi – tj. 3,6 m, 2,9 m – zaś według geodety wyznaczającego obiekt na gruncie jest to 4 m. Skarżący twierdził, że odległość ta wynosi 1,5–2 m. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy słusznie przyjęły, że dokładne pomiary tej odległości nie są możliwe z racji zmieniających się śladów wyjeżdżenia drogi, ale co najważniejsze – nie są istotne dla wyniku sprawy, wbrew twierdzeniom Skarżącego. Dla przyjęcia legalności usytuowania wiaty względem drogi w świetle art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pr.bud. znaczenie mają przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie wznoszenia wiaty zgodnie z wydanym wówczas i obowiązującym inwestora pozwoleniem na budowę (co zostało przesądzone w wyrokach WSA o sygn. akt II SA/Bk 328/07 i II SA/Bk 298/11).

Warunki techniczne obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę wiaty (potem uchylonego) zostały unormowane rozporządzeniem MGPiB, gdzie w § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 przyjmuje się dwie zasadnicze odległości od granicy działki sąsiedniej: 4 m – jeśli ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi jest zwrócona w stronę granicy, i 3 m – bez otworów. Natomiast ust. 6 w § 12 dopuszczał odstępstwa polegające na budowie po granicy lub zmniejszeniu ww. odległości do 1,5 m od granicy, jeśli w projekcie budowlanym (zagospodarowania terenu) zostanie wykazana możliwość zachowania odległości pomiędzy obiektem na działce inwestora i na działce sąsiedniej.

W tym kontekście Sąd I instancji wskazał, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż działka nr [...] nie jest zabudowana (stanowi drogę), jak też działka za drogą nie jest zainwestowana, co w rezultacie prowadzi do wniosku, przy nieefektywności sporów odległościowych, iż pobudowana wiata nie narusza przepisów technicznych, nawet jeśli znajduje się w odległości 1,5–2 m od drogi, czyli przy założeniu, że pomiar podany przez Skarżącego jest prawidłowy. Nie można przy tym zapominać, iż projekt zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], na którym wzniesiono obiekt, a wchodzący w skład pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 2001 r., był zatwierdzony przez organ architektoniczno-budowlany. Decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, we wznowionym postępowaniu, z przyczyn formalnych. Nie stwierdzono nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z przyczyn merytorycznych (o co bezskutecznie zabiegał Skarżący).

Zatem, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie można przyjąć, że odległość wiaty pobudowanej w okresie ważności pozwolenia na jej budowę od granicy drogi (działki nr [...]), jest niezgodna z przepisami technicznymi i stanowi podstawę prawną do jej rozbiórki. Takie stanowisko Skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie znajduje oparcia w stanie faktycznym i prawnym, a przede wszystkim jest sprzeczne z ustaleniami z okresu realizacji wiaty, bowiem NSA OZ w B. w wyroku o sygn. akt SA/Bk 268/03 wypowiedział pogląd, że obiekt jest budowany zgodnie z decyzją pozwalającą na budowę, bez odstępstw odległości budynku od drogi. Jako chybiony Sąd I instancji ocenił wniosek Skarżącego dotyczący przeprowadzenia oględzin drogi (działki nr [...]) z udziałem biegłego geodety w celu wskazania (czy wyznaczenia) granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...].

Sąd nie podzielił zarzutu Skarżącego odnośnie do zmiany numeracji działki, ujętej w zaskarżonej decyzji jako nieruchomość nr geodez. [...], w aspekcie rzutującym na nieprawidłowość zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że postępowanie toczy się od 2005 r., zaś numeracja geodezyjna działki została zmieniona w 2010 r. (jak twierdzi Skarżący) wskutek jej podziału. Obecnie sporna wiata znajduje się na działce oznaczonej nr [...], co rzeczywiście nie zostało odzwierciedlone w treści zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma to jednak znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż sporny obiekt stoi w tym samym miejscu od momentu jego wybudowania. Formalna zmiana numeru działki nie zmieniła stosunków własnościowych, zachowane zostały okoliczności faktyczne na gruncie. Zmiana numeru działki w ewidencji gruntów jest bez znaczenia dla treści zaskarżonej decyzji (a także wyroku sądowego) również z tego względu, że organy słusznie odmówiły wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej wiaty. Taka decyzja nie ma przymiotu wykonalności, gdyż do niczego nie zobowiązuje właścicieli i inwestorów wiaty. Stąd też uchybienie popełnione przez organ nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku WSA w Białymstoku wywiódł E. S., reprezentowany przez r.pr. P. L., który oparł ją na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 1 w zw. z ust. 6 rozporządzenia MGPiB i przyjęcie, że pobudowana wiata nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, nawet jeśli znajduje się w odległości 1,5–2 m od działki nr [...],
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy:
3. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji PWINB, gdy organ ten w toku postępowania nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego – gdyż, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zaniechał ustalenia odległości pomiędzy sporną wiatą a granicą działki nr [...];
4. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 78 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji PWINB, gdy organ ten w toku postępowania bezpodstawnie nie przeprowadził dowodu wnioskowanego przez Skarżącego, którego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy – czyli, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dowodu z opinii biegłego geodety, na okoliczność precyzyjnego ustalenia, w oparciu o punkty osnowy geodezyjnej, odległości dzielącej wiatę od granicy działki nr [...];
5. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 52 pr.bud. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji PWINB, gdy organ nie uwzględnił okoliczności, że w toku postępowania działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] oraz że aktualny właściciel działki nr [...] faktycznie nie jest stroną postępowania, choć przymiot strony posiada;
6. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, gdy PWINB nie wykonał wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Białymstoku: z 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 298/11 oraz z 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 328/07 – tj., jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie powtórzył oględzin poruczonych w ostatnim z ww. wyroków WSA, a także nie zbadał odnośnych przepisów techniczno-budowlanych, co nakazano w pierwszym z ww. wyroków WSA, ograniczając się jedynie do ich wskazania.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według spisu kosztów, a w razie jego braku – według norm przepisanych.

Pismem z 04 sierpnia 2016 r. W. M., syn i spadkobierca zmarłego E. S., oświadczył, że podtrzymuje skargę [kasacyjną] wniesioną przez ojca.

Postanowieniem z 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2033/15 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowania przed tym Sądem na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r.:

1. – skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowił podjąć zawieszone postępowanie kasacyjne, wobec ustania przesłanek zawieszenia;
2. – uczestnik postępowania T. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw i dotyczącej nieaktualnego już sporu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 1 petitum), jak i przepisów postępowania (pkt 2.a–2.d petitum). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podniesione zostaną zarzuty obu kategorii, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają – co do zasady – zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w niniejszej sprawie kolejność rozpatrywania zarzutów należy, wyjątkowo, odwrócić. W tym bowiem przypadku określenie właściwego sposób wykładni, powołanych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., materialnoprawnych przepisów § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, z późn. zm.; zwanego w skrócie "rozporządzeniem MGPiB") – a zwłaszcza zakresu normowania i stosowania tych przepisów – wyznacza zarazem zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, którego braki zarzucił Skarżący kasacyjnie w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W myśl § 12 rozporządzenia MGPiB (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty, tj. [...] sierpnia 2001 r.):

1. – ust. 1: "Usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie przeciwpożarowej."
2. – ust. 2: "W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej nie ustala się wymagań w zakresie zachowania odległości między budynkami na działce budowlanej, z zastrzeżeniem przepisów ust. 1 oraz § 23, 35, 36 i 271."
3. – ust. 4: "Jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej:
4. 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4 m.
5. 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3 m."
6. – ust. 6: "Dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej."

Zarzucając naruszenie § 12 ust. 4 pkt 1 w zw. z ust. 6 rozporządzenia MGPiB Skarżący kasacyjnie argumentował, że w sprawie powinna znaleźć zastosowanie "ogólna zasada" z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MGPiB, natomiast brak było podstaw do stosowania "regulacji szczególnej", jaką stanowi § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB. W ocenie Skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia tego ostatniego przepisu ma bowiem prowadzić do wniosku, że warunkiem koniecznym dla podjęcia rozważań nad możliwością jego zastosowania przez organy budowlane jest istnienie elementów zagospodarowania działki sąsiedniej (bądź ich projektów). A działka nr [...], co bezsporne, nie jest zabudowana, co oznacza, że nie istnieją na niej elementy zagospodarowania.

Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa wykładnia obu ww. przepisów, dokonywana w powiązaniu także z § 12 ust. 1 rozporządzenia MGPiB – a zwłaszcza użyte w tych przepisach określenia o odległości sytuowanego budynku od "zabudowy" na działkach sąsiednich (zob. § 12 ust. 1 rozporządzenia MGPiB) tudzież od "istniejących lub zaprojektowanych elementów zagospodarowania" (a więc także zabudowy) działki sąsiedniej (zob. § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB) – prowadzi do wniosku, że analizowane przepisy statuowały minimalne odległości od granicy z taką działką sąsiednią, która mogła podlegać zabudowie (była pod zabudowę przeznaczona), a więc zasadniczo z działką budowlaną. Przedstawioną wykładnię wspiera brzmienie § 1 ust. 1 rozporządzenia MGPiB, z którego wynikało, że przepisy tego aktu prawnego ustalały warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę.

W konsekwencji należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pod rządem analizowanych tu przepisów, że w sytuacji, kiedy sąsiednia działka nie jest działką budowlaną i stanowi np. teren leśny, rolny, jezioro, drogę, nie ma przeszkód aby obiekt budowlany sytuowany był w dowolnej odległości od granicy, o ile takie usytuowanie nie będzie naruszało przepisów zawartych w innych aktach prawnych (zob. wyrok NSA z 05.10.2001 r., IV SA 1295/98, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

W niniejszej sprawie działka, na której została wybudowana przedmiotowa wiata, sąsiaduje od spornej strony z działką nr [...] przeznaczoną, jak wynika z niezakwestionowanych w tym zakresie ustaleń organów, pod drogę dojazdową, a więc ewidentnie nie pod zabudowę.

Trafne jest zatem stwierdzenie Sądu I instancji o "nieefektywności sporów odległościowych" w kontrolowanej sprawie oraz konkluzja, że pobudowana wiata nie narusza przepisów (warunków) technicznych, nawet jeśli znajduje się w deklarowanej przez Skarżącego odległości 1,5–2 m od ww. drogi.

W świetle powyższych uwag za chybiony należało uznać zatem nie tylko zarzut prawnomaterialny podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, ale także dwa pierwsze zarzuty proceduralne (z pkt 2.a i 2.b petitum). Wbrew bowiem stanowisku Skarżącego kasacyjnie, nie było potrzeby precyzyjnego ustalenia odległości dzielącej sporną wiatę od granicy działki drogowej nr [...], a więc i prowadzenia przez organy dalszego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W szczególności zbędne byłoby przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety – zawnioskowanego przez Skarżącego – gdyż dowód ten, jak z powyższego wynika, nie dotyczył okoliczności mającej znaczenie dla sprawy. A tylko żądanie strony dotyczące dowodu istotnego dla sprawy winien uwzględnić organ, zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a.

Niezasadny jest także zarzut nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji PWINB okoliczności, że działka nr [...], na której zlokalizowana została sporna wiata, w toku postępowania uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] (pkt 2.c petitum skargi kasacyjnej) – a to z przyczyn przekonująco wyjaśnionych przez Sąd I instancji, którego twierdzenia w tym zakresie należy w pełni podzielić.

Analizowany zarzut z pkt 2.c petitum skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku również w tej części, w jakiej wytykał on, że ówczesny właściciel działki nr [...] nie był stroną postępowania, choć przymiot strony posiadał.

Zgodnie bowiem z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – podzielanym także przez niniejszy skład orzekający tego Sądu – tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym (co wyczerpuje znamiona przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis, notabene, nie został przywołany w skardze kasacyjnej) jest uprawniony do podnoszenia takiego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, a wynika to stąd, że wskazana w ww. przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z 26.01.2009 r., II OSK 51/08, CBOSA).

W konsekwencji tylko od woli osoby, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym, zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia tego postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty – jak w niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną – nie mają prawa do zastępowania danej osoby (tu: właściciela działki nr [...]) w podnoszeniu zarzutu, że nie brała ona udziału w postępowaniu. A skoro, jak z powyższego wynika, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, to uprawnionym jest wniosek, iż sąd administracyjny – tak pierwszej, jak i drugiej instancji – rozpoznając skargę (odpowiednio: skargę kasacyjną) wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić tej skargi wyłącznie wskutek niezapewnienia udziału w sprawie innemu niż skarżący podmiotowi (zob. wyrok NSA z 11.04.2017 r., II OSK 2009/17, CBOSA).

Jako chybiony należało ocenić także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej (z pkt 2.d petitum), dotyczący niedostrzeżenia przez Sąd I instancji niewykonania przez organ II instancji wytycznych zawartych w uprzednio zapadłych w tej sprawie prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku:

1. – z 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 328/07 oraz
2. – z 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 298/11.

W myśl art. 153 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 14 sierpnia 2015 r., a więc także w dniu wydania zaskarżonego wyroku) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z cytowanego przepisu wynika, że jednym z pierwszych, podstawowych obowiązków składu sądu administracyjnego orzekającego w sytuacji określonej w tym przepisie, a więc rozpoznającego skargę na decyzję wydaną po uprzednim prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, jest zbadanie, czy organ wykonał wytyczne w tym wyroku zamieszczone.

Wobec tego należy stwierdzić, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy obowiązek weryfikacji zastosowania się przez organ do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 328/07 spoczywał na składzie orzekającym, który wydawał wyrok z 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 298/11. A skoro w tym ostatnim wyroku wytknięto organowi niewłaściwe wykonanie wcześniejszego wyroku tylko w zakresie nakazanego zbadania przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w momencie udzielania pozwolenia na budowę wiaty (organ błędnie poddał bowiem analizie przepisy o warunkach technicznych wówczas jeszcze nieobowiązujące), to oznacza, że w pozostałym zakresie Sąd sposób wykonania wytycznych z wyroku o sygn. akt II SA/Bk 328/07 zaakceptował, i ocena ta wiąże organy i kolejne składy Sądu orzekające w tej sprawie. Oznacza to w szczególności, że kwestia wykonania przez organy wskazań zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Bk 328/07 nie podlegała już ponownemu badaniu przy wydawaniu zaskarżonego wyroku o sygn. akt II SA/Bk 736/13.

Dlatego jedynie ubocznie godzi się zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż nakazane ww. wyrokiem z 11 grudnia 2007 r. powtórne oględziny – których niewykonanie zarzucono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – zostały przez organ przeprowadzone w dniu 06 maja 2008 r.

Odnosząc się zaś do zarzutu niewykonania wskazań zawartych w wyroku z 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 298/11 – których zbadanie bez wątpienia leżało już w gestii Sądu I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku – godzi się zauważyć, że zarzucany brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PWINB bardziej szczegółowych rozważań dotyczących odnośnych przepisów techniczno-budowlanych (a w istocie: ich lakoniczność), wbrew twierdzeniom Skarżącego kasacyjnie, nie świadczy o braku zbadania przez organ tych przepisów, ile raczej o niedostatkach samego uzasadnienia decyzji, w świetle wymagań określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Ponieważ jednak naruszenie tych przepisów nie zostało w skardze kasacyjnej zarzucone, to kwestia ta wymyka się kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu kasacyjnym.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.