Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2437/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w P. (powoływanej dalej jako A.) na postanowienie Wojewody [...] (powoływanego dalej jako "Wojewoda") z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...], którym – na skutek zażalenia [...] sp. z o.o. (powoływana dalej jako G.) – Wojewoda uchylił postanowienie Starosty W. (dalej powoływanego jako "Starosta") z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] odmawiające [...] wznowienia postępowania administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Ostatnie z wyżej wymienionych rozstrzygnięć wydane zostało na skutek wniosku G. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...]. Decyzja ta dotyczyła z kolei:
- – zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego budowy Centrum Handlowego w Ł. przy ul. [...], obręb nr [...], działka nr ew. [...] (powstała z podziału działki nr ew. [...]) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, to jest sieciami i urządzeniami wodnymi, kanalizacyjnymi, gazowymi, elektrycznymi, kanalizacją kablową, agregatem prądotwórczym, obiektami budowlanymi towarzyszącymi – budynkiem ochrony, budynkiem pompowni tryskaczy, zbiornikami wody do celów przeciw pożarowych i bytowych, podziemnym zbiornikiem retencyjnym, wewnętrznymi drogami dojazdowymi, placami i parkingami, obiektami małej architektury oraz pylonami reklamowymi i ekranami akustycznymi, w części dotyczącej: projektu zagospodarowania terenu, rozwiązań architektoniczno-budowlanych budynku centrum handlowego, budowy czterech pylonów reklamowych i obiektów malej architektury – stojaków na rowery oraz w części dotyczącej inwestora, a przy tym:
- – zmiany decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2008 r. [...], decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., [...] oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] stycznia 1997 r.
Wymienione wyżej rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] Starosta odmówił G. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...]. Wyjaśnił przy tym, że spółka [...] we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wskazała, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta stwierdził, że kwestią wątpliwą pozostaje to, czy G. przysługuje przymiot strony, a więc to, czy ma interes prawny we wznowieniu postępowania, a zatem, czy w kontekście art. 28 ust 2 Prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – uw. NSA) wnioskodawca może być uznany za stronę postępowania.
Dalej organ pierwszej instancji wymienił wszystkie decyzje zamienne wydane w sprawie budowy Centrum Handlowego w Ł., konkludując, iż w każdym z prowadzonych postępowań krąg stron ograniczał się do właściciela działki objętej inwestycją. Wnioskodawczyni G. stała się właścicielem sąsiedniej działki [...] w dniu 29 maja 2008 r., to jest w okresie, gdy obowiązywała już w obrocie prawnym ostateczna decyzja z 1997 r. oraz decyzja zamienna z 2005 r. W dalszej kolejności zostały wydane decyzje zamienne w 2008 r. i w 2012 r., w których G. nie występowała jako strona.
Starosta stwierdził, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ przeprowadził analizę zmian wprowadzonych w stosunku do projektów pierwotnie zatwierdzonych, a tym samym ustalił, w jaki sposób uległ zmianie obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlowego i przystąpił także do określenia na nowo kręgu stron postępowania. Zdaniem organu z analizy akt wynika, że obszar objęty pierwotnymi decyzjami dla A. na działce [...] został ograniczony m. in. ze względu na objęcie części terenu odrębnymi opracowaniami i decyzjami. Obszar inwestycji uległ zmniejszeniu w związku z przeprowadzonym podziałem nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja oraz w związku z wyłączeniem z zakresu inwestycji terenów objętych odrębnymi projektami drogowymi. Zmiany dotyczące projektu zagospodarowania terenu objętego inwestycją nie wpływają w żaden sposób na obszar jej oddziaływania wynikający z pierwotnie wydanych decyzji.
Inwestor w projekcie zamiennym wprowadził przy granicy z działką G. zieleń niską i wysoką - szpaler drzew. Inwestycja nie ma wpływu na obiekty istniejące na działce G., bowiem działka jest niezabudowana. Zabudowania Centrum Handlowego są oddalone od granicy nieruchomości G. w najbliższym miejscu o 63,50 m. Zachowano przepisy dotyczące odległości miejsc postojowych do granicy działki budowlanej. Kubatura budynku również uległa zmniejszeniu w stosunku do zatwierdzonej decyzją z 2008 r.
Konkludując, Starosta stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, iż G., jako właściciel działki sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej inwestycją, powinien być uznany za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., a tym samym by mógł skutecznie domagać się wznowienia postępowania.
Zażalenie na postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. złożyła spółka G. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił postanowienie Starosty z dnia [...] czerwca 2012 r. [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wyjaśnił – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania składa podmiot uznający się za stronę w sprawie, a został w niej pominięty, to organ ma obowiązek postanowieniem wznowić postępowanie. Postanowienie o wznowieniu jest podstawą, zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a., do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Inaczej ujmując Wojewoda stwierdził, że jeżeli wniosek zawiera przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to niezbędne jest wznowienie postępowania, a następnie przeprowadzenie postępowania mającego na celu zbadanie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony oraz jaki wpływ na postępowanie miało jego pominięcie lub w razie stwierdzenia braku legitymacji procesowej, wykazanie w decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, braku interesu prawnego wnioskodawcy.
Wojewoda przypomniał też, że samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie przesądza o legitymacji procesowej wnioskodawcy. Orzecznictwo sądowoadministracyjne od lat jest w tej materii ugruntowane.
Organ odwoławczy przywołał także szereg orzeczeń sądów administracyjnych i wskazał, że choć niekiedy dopuszcza się możliwość badania przez organ już we wstępnej fazie postępowania tego, czy podmiotowi składającemu wniosek przysługuje przymiot strony, do dotyczy to innych sytuacji aniżeli zaistniała w sprawie. Zdaniem Wojewody, powołany przez Starostę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10 dotyczył decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a specyfiki postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można wprost odnieść do warunków stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.
Wojewoda, powołując się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazał też, że do organu administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym przypadku określenie obszaru oddziaływania obiektu i wskazanie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Rozpatrywana sprawa dotyczy decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, w którym kwestionuje się i ocenia prawidłowość orzeczenia, które zostało wydane w trybie zwykłym. Organ prowadzący postępowanie wznowieniowe nie może zatem ograniczyć się do stwierdzenia, iż w każdym z dotychczas postępowań w sprawie budowy Centrum Handlowego krąg stron ograniczał się do właściciela działki objętej inwestycją, lecz zobowiązany jest do wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. Wojewoda podkreślił, iż wprawdzie Starosta nie wskazał żadnego przepisu prawa z jakiego wnioskodawca wywodzi interes prawny, jednakże zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i oficjalności organy mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także z urzędu przeprowadzić dowody służące jego ustaleniu stanu.
W końcowej części postanowienia Wojewoda wskazał, że Starosta nie rozpatrzył wszystkich wniosków zgłoszonych G. i pozostał w bezczynności wobec wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji [...], a także wobec wniosków o wznowienie postępowania w oparciu o przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a., zgłoszonych w piśmie z dnia 24 maja 2012 r. stanowiącym wniosek o wznowienie postępowania.
Skargę na postanowienie Wojewody złożyła spółka A. Wniosła przy tym o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego zarzucając: naruszenie art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - poprzez uznanie, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest dopuszczalne zbadanie przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, czy wnioskodawcy przysługuje status strony, oraz poprzez uznanie, że badanie powyższej kwestii na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest możliwe jedynie w przypadku postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego; naruszenie art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 147 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – poprzez wydanie postanowienia o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że z materiału dowodowego wynikało, iż wnioskodawcy nie przysługiwał status strony.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Uczestnik postępowania – spółka G. na rozprawie dnia 18 kwietnia 2013 r. również wniosła o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2437/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Podkreślił na wstępie, że przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody o charakterze kasacyjnym, wydane w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zdaniem Sądu Wojewoda trafnie ocenił, że postanowienie Starosty z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Z uzasadnienia postanowienia Starosty wynika, że przyczyną, dla której odmówił on wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. było uznanie, iż spółce G. nie przysługuje przymiot strony. Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i skargi prowadzi do wniosku, że problem w sprawie zasadza się przede wszystkim w ocenie, na jakim etapie postępowania wznowieniowego: wstępnym (przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowaniu), czy merytorycznym (po wydaniu takiego postanowienia) organ zobligowany jest do badania, czy wnioskodawca posiada legitymację do żądania wznowienia postępowania.
Sąd wskazał, że w orzecznictwie prezentowane są różne stanowiska w tym zakresie. Podzielił nadal prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż co do zasady na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (w zakresie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie jest rzeczą organu badanie, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony tego postępowania.
Sąd podkreślił, że w badanej sprawie nie występuje sytuacja, w której można by twierdzić, że spółka G. w sposób oczywisty nie posiada przymiotu strony w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Dla oceny czy G. przysługuje przymiot strony organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy nieruchomość, której jest właścicielem, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r.
Zdaniem Sądu kluczowe znaczenie dla powyższej oceny będzie miał fakt, że decyzja ta dotyczyła jedynie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego inwestycji zatwierdzonej pierwotnie decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r., następnie wielokrotnie zmienianej. A zatem obowiązkiem organu w takim postępowaniu będzie ustalenie zakresu zmian zatwierdzonych decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. w stosunku do decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. i ich oddziaływania na nieruchomość wnioskującej spółki w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W tej sytuacji dla prawidłowego ustalenia, czy wnioskującej przysługuje przymiot strony niezbędne będzie przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego.
Sąd stwierdził, że takie postępowanie może zostać przeprowadzone jedynie w toczącym się postępowaniu, a zatem zasadnie Wojewoda ocenił, że w okolicznościach sprawy badanie interesu prawnego skarżącej powinno odbywać się na dalszym etapie postępowania, to jest po jego wznowieniu.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. złożyła spółka A. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.
Zarzuciła przy tym naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., art. 147 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - poprzez błędne oddalenie skargi, co nastąpiło na skutek zaakceptowania przez Sąd błędnego poglądu, że w przypadku oparcia wniosku wznowieniowego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie jest dopuszczalne badanie przez organ, czy wnioskodawcy przysługuje status strony postępowania. Zdaniem A. wymienione wyżej przepisy zostały naruszone także przez przyjęcie, że zbadanie kwestii statusu podmiotu wnioskującego o wznowienie przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania uzasadniające uchylenie postanowienia;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 147 K.p.a. - poprzez błędne oddalenie skargi, co nastąpiło na skutek błędnego ustalenia przez Sąd, że w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 K.p.a., pomimo ustalenia przez organ, że wnioskodawca nie posiada statusu strony postępowania, organ powinien zbadać istnienie pozostałych wskazywanych przesłanek wznowieniowych, to jest przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka A. nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wskazał, że co do zasady, na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (w zakresie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) organ nie powinien badać, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony tego postępowania (gdyż badanie tej okoliczności powinno nastąpić w kolejnej fazie postępowania). Zaznaczył też, że ustalenie przez organ, czy wniosek wznowieniowy pochodzi od strony jest możliwe przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania jedynie wyjątkowo i dotyczy to wyłącznie sytuacji oczywistego braku legitymacji do żądania wznowienia postępowania.
W ocenie A. powyższe prowadzi to do wniosku, że w przypadkach innych niż wymienione wykluczone jest badanie kwestii strony przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania w odniesieniu do wnioskodawcy, który złożył wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
W ocenie A. Sąd nie uwzględnił jednak art. 147 zdanie drugie K.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony, a zatem ta przesłanka powinna zostać przez organ zbadana przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania.
Skarżąca kasacyjnie wskazała dalej, że już na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji (w skardze) podnosiła, iż zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przedstawiane są różne poglądy co do tego, w jakim stadium postępowania wznowieniowego, które jest oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., badaniu podlega spełnienie tej przesłanki wznowienia. A.– powołując się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10 (publ. Lex 1083556) – wskazała, że na tle stosowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. prezentowane są aż cztery stanowiska. Pierwsze zakłada, że dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, ze osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art 149 § 1 K.p.a. Drugie stanowisko zakłada, iż wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych (może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji).
Trzecie stanowisko zakłada, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających.
Z kolei zgodnie z czwartym stanowiskiem, które podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym przez A. wyroku II OSK 1158/10 w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania (postanowienia o wznowieniu postępowania). Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a wiec w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu.
A. wskazała, że z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. wynika, że Starosta zaakceptował pogląd prawny, który odpowiada pierwszemu i czwartemu z wyżej wskazanych poglądów. W konsekwencji, organ dokonał stosowych ustaleń w zakresie przymiotu strony w przypadku G., a następnie, w wyniku negatywnych ustaleń co do tego statusu, wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
W ocenie A. powyższy pogląd, przedstawiony w wyroku z 30 czerwca 2011 r. jest efektem najnowszego dorobku orzeczniczego i stanowi przejaw najbardziej aktualnej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Identyczne stanowisko - w zakresie dopuszczalności ustalenia przymiotu strony w przypadku wnioskodawcy powołującego się w podaniu o wznowienie postępowania na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - przedstawiono także w wielu innych wyrokach.
Skarżąca kasacyjnie dodała też, że również doktryna opowiada się za możliwością badania statusu wnioskodawcy jako strony postępowania jeszcze przed wydaniem postanowienia wszczynającego to postępowanie.
Wreszcie w ocenie A. pogląd o dopuszczalności zbadania statusu strony przed wszczęciem postępowania wznowieniowego jest zbieżny z tendencjami zmian w K.p.a. (dodanie art. 61a).
Niezależnie od powyższego A. wskazała, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, gdyż uznaje za uzasadniony zarzut Wojewody, iż Starosta nie zbadał wniosku G. o wznowienie postępowania w oparciu o przesłanki art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. Spółka wyjaśniła, że zgodnie z art. 147 zdanie pierwsze K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Z zebranego przez Starostę materiału dowodowego wynikało, że wnioskodawcy - G. nie przysługiwał status strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z [...] kwietnia 2012 r. Ponieważ Starosta ustalił, że wnioskodawcy status strony nie przysługiwał, to w świetle art. 147 zdanie pierwsze K.p.a. brak było podstaw do wszczęcia postępowania wznowieniowego na wniosek G. sp. z o.o. także w oparciu o przesłanki art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a., skoro żądanie w tym przedmiocie złożyć mogła tylko strona postępowania. W rezultacie, po ustaleniu przez Starostę, że G. sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony, organ pierwszej instancji zasadnie powstrzymał się od badania pozostałych wskazanych przez G. sp. z o.o. przesłanek wznowieniowych.
Pismem z dnia 29 grudnia 2014 r. G. odpowiedziała na skargę kasacyjną. Powołała w nim szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując między innymi, że powodem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o samym wznowieniu. G. zasygnalizowała też, że w sprawie organy nie dostrzegły także tego, że przepisem określającym krąg stron postępowania w sprawie objętej wznowieniem nie powinien być art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem podlega on wyłączeniu zgodnie z art. 28 ust. 4 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku należy w pełni podzielić.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że we wstępnej fazie postępowania w przedmiocie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a K.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 K.p.a. Gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że: brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).
Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 K.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, zwłaszcza gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji powinno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 K.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji art. 149 § 2 K.p.a.
Powyższe stanowisko zostało wyrażone w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r., II OSK 1286/09, z dnia 5 stycznia 2011 r., II OSK 1999/09 oraz II OSK 1998/09, z dnia 11 stycznia 2011 r., II OSK 2064/09, w tym także najnowsze orzecznictwo: wyroki z dnia 26 marca 2013 r., II GSK 28/12 oraz z dnia 17 stycznia 2013 r., II OSK 1720/11 oraz wyrok z dnia 18 marca 2014 r., II OSK 2527/12 – opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro podstawą wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to wobec takiego określenia podstawy wznowienia w powołanym przepisie nie ma powodu by przyjąć, że kwestia, czy wnoszący o wznowienie postępowania jest stroną w sprawie, była rozstrzygana przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia. Z powołanego przepisu wynikają dwie istotne okoliczności jako podstawy wznowienia – posiadanie statusu strony i niezawiniony brak udziału w postępowaniu. Zgodnie z regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere skoro z podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wynikają dwie okoliczności prawnie istotne – posiadanie przymiotu strony i niezawiniony brak tej strony w postępowaniu, to nie ma podstaw by przyjmować, że kwestia posiadania statusu strony powinna być rozstrzygana przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.
Rozumowanie prezentowane przez skarżącą kasacyjnie spółkę stoi w sprzeczności z regułą wynikającą z art. 149 § 2 K.p.a., w myśl której postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że ustalenie statusu spółki G. (wnioskującej o wznowienie), a więc de facto ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wymagało wydania postanowienia o wznowieniu.
Mając na uwadze powyższe zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., art. 147 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - poprzez błędne oddalenie skargi, co nastąpiło na skutek zaakceptowania przez Sąd poglądu, że w przypadku oparcia wniosku wznowieniowego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie jest dopuszczalne badanie przez organ, czy wnioskodawcy przysługuje status strony postępowania. Jak wyjaśniono wyżej, pogląd prezentowany przez skarżącą kasacyjnie uznać należy za nieprawidłowy.
Na marginesie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, iż faktycznie (jak wskazuje spółka A.) kwestia stosowania przepisu art. 149 K.p.a. w kontekście wniosków o wznowienie składanych w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zawsze jest w orzecznictwie sądów administracyjnych postrzegana jednolicie. Doskonale zobrazowano to w uzasadnieniu powołanego przez skarżącą kasacyjnie wyroku II OSK 1158/10. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie pogląd, który przyjął za podstawę zaskarżonego obecnie orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznać należy za trafny, gdyż racje za nim przemawiające są najbardziej przekonujące.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ powinien badać również podniesione we wniosku przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. – wskazać należy, że kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do zasadności pozostałych przesłanek wznowieniowych, a jedynie zwrócił organowi uwagę, że treść wniosku spółki G. była szersza, aniżeli rozpatrzona w postanowieniu Starosty W. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.