Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1901/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę K. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniach 24 października 2012 r. i 26 kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] dokonał oględzin dotyczących robót budowlanych polegających na dobudowaniu tarasu należącego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W..
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], PINB [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących ww. tarasu oraz nałożył na K. N. obowiązek przedłożenia określonej inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], uchylił w całości ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], PINB [...] nałożył na inwestora – K. N. określone obowiązki. [...] WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], PINB [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie opisanego tarasu oraz nałożył na ww. inwestora obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji.
Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], PINB [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], PINB [...] podjął zawieszone postępowanie.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], PINB [...], na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi K. N. rozbiórkę dobudowanego tarasu o wymiarach 4 x 1,4 m, na czterech słupach od strony zachodniej, należącego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W..
Odwołanie od ww. decyzji wniosła K. N..
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że przedmiotowy taras zrealizowano w ramach samowoli budowlanej pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Z wyjaśnień inwestorki wynika, że budowę przedmiotowego tarasu rozpoczęła w 1995 r. W ocenie WINB nie jest to samodzielny obiekt. Jest to taras dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego, który zmienia charakterystyczne paramenty budynku, w tym kubaturę i powierzchnię zabudowy. W związku z powyższym wykonane roboty należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego tego rodzaju roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 12 tej ustawy). Dlatego w tej sprawie zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego, więc nakaz rozbiórki wymagał uprzedniego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W tej sprawie takie działania podjął organ I instancji, ponieważ zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów wymaganych na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.
Inwestorka na to wezwanie przedstawiła stosowne dokumenty, jednak nie wykazała aby legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotowa nieruchomość jest bowiem przedmiotem współwłasności, a inwestorka nie legitymuje się stosowną zgodą pozostałych współwłaścicieli na zabudowę nieruchomości ww. tarasem. W aktach znajduje się pismo, że współwłaściciele nieruchomości nie zgadzają się na legalizację tarasu oraz domagają się wydania nakazu rozbiórki. Oceny tej nie zmienia to, że przed Sądem Rejonowym [...] prowadzone są postępowania z wniosku K. N. o podział nieruchomości oraz z wniosku E. i P. K. o zniesienie współwłasności nieruchomości. Dlatego zasadnie zastosowano w tej sprawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, celem umożliwienia temu organowi zawieszenia postępowania legalizacyjnego do czasu zakończenia w/w postępowań cywilnych, organ odwoławczy wskazał, że toczące się postępowanie cywilne nie ma bezpośredniego związku z przedmiotowym postępowaniem administracyjnym. Wprawdzie taras, który stanowi rozbudowę budynku usytuowany jest na działce pozostającej we współwłasności, której dotyczą wskazane postępowania cywilne, tym niemniej zakończenie procesu legalizacyjnego nie jest uzależnione od wydania orzeczenia sądowego kończącego prawomocnie sprawę podziału nieruchomości do wyłącznego korzystania i zniesienia współwłasności nieruchomości. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor występujący z wnioskiem o pozwolenie na budowę powinien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, także w trakcie postępowania legalizacyjnego, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Inwestor powinien bezspornie legitymować się takim prawem, gdyż stanowi to warunek niezbędny do dokończenia procesu legalizacyjnego. Na ocenę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trakcie rozpoczęcia postępowania legalizacyjnego, nie może mieć wpływu ewentualne późniejsze wydanie orzeczenia w postępowaniu cywilnym, choć orzeczenie to może się wiązać z przedmiotową sprawą administracyjną. Takie orzeczenie nie stanowi jednak zagadnienia wstępnego od którego uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej polegającej na zakończeniu postępowania legalizacyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2008 r., VII SA/Wa 1138/08).
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. Wskazała, że w momencie powstawiania przedmiotowego tarasu wiosną 1994 r. jego inwestorem i jedynym właścicielem nieruchomości była matka skarżącej. Dlatego powoływanie się przez organy obu instancji na ustawę obowiązującą od dnia 1 stycznia 1995 r. jest błędne.
W piśmie z dnia 5 października 2014 r., będącym uzupełnieniem skargi, skarżąca podniosła, że organ nie poczynił wszechstronnych ustaleń co do posiadania niezbędnej zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto organ pominął, że w momencie oddawania całego budynku do użytkowania taras ten już istniał, co skutkować winno uznaniem, że samowola budowlana została wraz z oddaniem budynku do użytkowania zalegalizowana i brak jest obecnie podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja naruszyła również art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności. Wyjaśniła, że taras funkcjonował przez wiele lat i nie przeszkadzał żadnemu ze współwłaścicieli, co należy uznać za wyrażenie przez nich zgody na budowę i istnienie tego tarasu. Wskazała, że P. i E. K. są współwłaścicielami od uprawomocnienia się postanowienia Sądu Okręgowego w W. V [...] z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt [...].
Przy czym E. K. stała się współwłaścicielką 2/16 części nieruchomości od 2007 r., kiedy to P. K. aktem notarialnym odsprzedał jej część swoich udziałów, a więc wiele lat po wybudowaniu tarasu. Zdaniem skarżącej wyrażony w 2012 r. przez P. K. i jego żonę brak zgody na wybudowany wiele lat temu taras, w szczególności wobec niepodważalnego faktu, że są oni mniejszościowymi współwłaścicielami, winno być uznane za działanie w złej wierze sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i jako takie, zgodnie z art. 5 K.c., nie podlegające ochronie prawnej. Organ odwoławczy winien był zatem uznać, że wyrażony przez nich obecnie po wielu latach brak zgody na tę inwestycję nie może stanowić przeszkody do jej legalizacji. Zdaniem skarżącej uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane przez wadliwą wykładnię art. 48 tej ustawy prowadzącą do uznania, że w aktualnej sytuacji faktycznej toczącego się postępowania sądowego dotyczącego zniesienia współwłasności i skonfliktowania współwłaścicieli brak zgody mniejszościowych współwłaścicieli stoi na przeszkodzie legalizacji tego tarasu, pomimo jego pełnej zgodności z prawem budowlanym oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Uczestnicy postępowania P. K. i E. K. wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1901/14, oddalając skargę wskazał, że prawidłowo w te sprawie zastosowano przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. (por. wyroki NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06; NSA z 19 lipca 1999 r., IV SA 1076/97, LEX nr 47776; WSA w Warszawie z 29 listopada 2005 r., VII SA/Wa 85/04; WSA we Wrocławiu z 6 marca 2013 r., II SA/Wr 20/13). Ponadto powołując się na treść art. 48 Prawa budowlanego wskazał, że wśród dokumentów wymaganych do legalizacji jest m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czyni niemożliwą legalizację obiektu wybudowanego (por. wyrok NSA z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12).
W ocenie Sądu, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały tryb postępowania z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W konsekwencji orzekły o nakazaniu rozbiórki dobudowanego ww. tarasu, zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że przedmiotowa budowa tarasu stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego. Taras nie jest samodzielnym obiektem, jest dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego i wykonanie tej inwestycji (budowy tarasu) zmienia charakterystyczne paramenty budynku, w tym kubaturę i powierzchnię zabudowy. W związku z powyższym wykonane roboty prawidłowo zostały zakwalifikowane jako rozbudowa budynku mieszkalnego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego).
Jak słusznie wskazał [...] WINB, legalizacja samowoli budowlanej nie jest możliwa w niniejszej sprawie ze względu na brak zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w W.. Legalizacja samowoli to doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, ta zaś w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa. Jednym z niezbędnych dokumentów wymaganych od inwestora w procesie legalizacyjnym jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak zgody współwłaścicieli na legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej dokonanej przez skarżącą jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy znajdują się pisma współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w W. P. K. i E. K. z dnia 9 września 2013 r., z dnia 28 kwietnia 2013 r., z dnia 19 grudnia 2013 r. z dnia 9 grudnia 2013 r., z treści których wynika, że nie zgadzają się na legalizację przedmiotowego tarasu oraz domagają się wydania nakazu jego rozbiórki.
Z akt sprawy wynika również, że w Sądzie Rejonowym [...] prowadzone jest (pod sygn. akt [...]) postępowanie z wniosku K. N. o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania oraz odrębne postępowanie (pod sygn. akt [...]) z wniosku E. i P. K. o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...] w W..
Zdaniem Sądu, zasadnie organ wskazał w zaskarżonej decyzji, że toczące się postępowania cywilne w przedmiocie podziału nieruchomości do wyłącznego korzystania i o zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., nie mają wpływu na postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie, gdyż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest badane na dzień rozstrzygania sprawy administracyjnej. Inwestor powinien bezspornie legitymować się takim prawem, gdyż stanowi to warunek niezbędny do dokończenia procesu legalizacyjnego. Na ocenę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trakcie rozpoczęcia postępowania legalizacyjnego, nie może mieć wpływu ewentualne późniejsze wydanie orzeczenia w postępowaniu cywilnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła K. N., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo braku wyjaśnienia przez organ administracji okoliczności odbioru budynku do użytkowania i zgodnego wniosku wszystkich współwłaścicieli w tym zakresie, co przy istniejącym na dzień odbioru budynku tarasie winno prowadzić do uznania, że czynnością tą samowola budowlana została zalegalizowana, a nadto, że była na to zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a zatem naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co nakazywało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Mazowieckiemu WINB do ponownego rozpoznania;
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich zarzutów skargi i ustosunkowania się przez Sąd do nich, co doprowadziło do pominięcia przy rozstrzygnięciu faktu odbioru budynku do użytkowania przy zgodzie wszystkich współwłaścicieli i istniejącym wówczas tarasie, co winno prowadzić do wniosku o braku podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w tej sytuacji.
Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że dobudowa nieujętego w projekcie budowlanym tarasu rozpatrywane być musi w trybie tego przepisu, pomimo istnienia prawomocnego pozwolenia na budowę budynku i prowadzenia prac budowlanych w tym zakresie równolegle z budową obiektu budowlanego objętego ostatecznym pozwoleniem na budowę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. i E. K. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Wbrew sformułowanym zarzutom Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki.
Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że przedmiot postępowania powstał w trakcie realizacji budynku mieszkalnego. Nie przedstawiono w tym zakresie odpowiednich wpisów do dziennika budowy, jak i innych jakichkolwiek dowodów, które uzasadniałyby takie stanowisko. Przede wszystkim przedmiotowy obiekt nie był objęty procedurą dotyczącą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, który został zaprojektowany bez przedmiotowego "podwyższenia" spełniającego funkcję balkonu/tarasu. Okoliczności te przeczą temu, że to "podwyższenie" stanowiło część budynku mieszkalnego. Zresztą z materiału dowodowego wynika, że jest to obiekt nie związany konstrukcyjnie z budynkiem. Składa się bowiem z konstrukcji metalowej, wspartej na czterech metalowych noga, zagłębionych w ziemię. Co prawda, w tym zakresie Sąd I instancji wypowiedział odmienną ocenę, jednak nie ma to istotnego wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Z akt sprawy wynika zatem, że kwestia oddania budynku mieszkalnego do użytkowania jest bez znaczenia dla wyniku postępowania w tej sprawie. Ponadto powyższą ocenę potwierdza brak zgody pozostałych ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości na budowę ww. podwyższenia. To, że przed podziałem nieruchomości współwłaściciele nieruchomości nie kwestionowali takiej budowy nie oznacza, że taką zgodę udzielili. W trakcie procesu budowlanego, jak i dla celów dowodowych wymagane jest legitymowanie się formalnoprawną zgodą na piśmie lub świadków, którzy by to potwierdzili. Takiej zgody nie można domniemywać z faktu braku reakcji danego podmiotu na zaistniały stan faktyczny. Zresztą w trakcie postępowania wyjaśniającego wyrażenie takiej zgody nie zostało potwierdzone przez kogokolwiek. Na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie można też wyprowadzić wniosku, że w wyniku oddania budynku do użytkowania doszło do zalegalizowania przedmiotu postępowania.
Z takiego wnioskowania zawartego w skardze kasacyjnej wynika pośrednio, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Tylko uprzednio przeprowadzone postępowanie w trybie art. 50-51 w związku z art. 36a Prawa budowlanego mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia, że procedura oddania budynku do użytkowania dotyczyła także przedmiotowego podwyższenia. Jednak w skardze kasacyjnej nawet nie podjęto próby wykazania z jakich ewentualnie przepisów wynika możliwość legalizacji samowoli budowlanej na etapie oddania budynku do użytkowania. Stwierdzono tylko, że "doszło niejako do legalizacji tego odstępstwa od projektu budowlanego". Nawet jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia do tej kwestii, to należy pamiętać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wymaga, że wskazywane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sprawie, jak już wyżej wskazano, w skardze kasacyjnej nie wykazano aby kwestia oddania budynku do użytkowania przełożyła się na prawną legalizację samowoli budowlanej. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W skardze kasacyjnej takich naruszeń nie wykazano, co dodatkowo wymagało wykazania, że tego rodzaju ewentualne wady miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto wbrew zarzutowi skargi kasacyjne naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w tej sprawie miał zastosowanie właśnie ten przepis. Mamy bowiem do czynienia z budową obiektu budowlanego, który nie mieści się w katalogu zwolnień przedmiotowych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, i który de facto prowadzi do powiększenia charakterystycznych parametrów budynku w związku z pełnioną funkcją balkonu/tarasu. Jego budowa, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z przedstawionej powyżej argumentacji wynika również, że dla legalności zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w tej sprawie nie miał znaczenia fakt oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Podobnie bez znaczenia jest również fakt istnienia ostatecznego pozwolenia na budowę domu przy ul. [...] w W.. W skardze kasacyjnej nie wykazano bowiem aby taka decyzja obejmowała budowę przedmiotowego "podwyższenia" spełniającego funkcję balkonu/tarasu.
Ponadto nie wykazano, że inwestor legitymował się stosowną zgodą współwłaścicieli nieruchomości. Dlatego zarzut dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.