Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1469/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na wskazaną na wstępie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że niedopuszczalność o której mowa we ww. przepisie występuje, gdy skargę wniesie podmiot, któremu ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym wypadku (na konkretny akt lub czynność) legitymacji skargowej. Następnie Sąd wskazał na normy § 368 ust. 5 w zw. z § 369 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek prokuratury (Dz.U. z 2017 r., poz. 1206), zgodnie z którymi skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach w których decyzję ostateczną wydał minister wnosi odpowiednio prokurator okręgowy albo prokurator regionalny.
Pozycja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego tożsama jest z pozycją ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., a zatem skarga na rozstrzygnięcie tego organu winna być wniesiona przez prokuratora regionalnego lub okręgowego. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, skarga wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w [...] podlegała odrzuceniu jako z innych przyczyn niedopuszczalna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Rejonowy w [...], zaskarżając wydane postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1/ obrazę przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. odrzucenie skargi wobec uznania, że jej wniesienie z innych przyczyn jest niedopuszczalne, z powołaniem się na treść § 368 ust. 5 regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek prokuratury, które zdaniem Sądu uniemożliwiają złożenie skargi na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez prokuratora rejonowego;
2/ obrazę przepisów postępowania, a to art. 173 § 2 w zw. z art. 8 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i zawężenie jego treści poprzez przyjęcie, że prokurator rejonowy nie jest uprawniony w świetle zapisów regulaminu do wniesienia jako strona postępowania skargi na rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sytuacji gdy uprawnienie to wynika wprost z wyżej przytoczonych przepisów i w żaden sposób nie zostało na poziomie ustawy zawężone;
3/ obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 1 § 1, art. 7 § 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r., poz. 1767) oraz § 368 ust. 5 w zw. z art. 369 ust. 1 i 2 regulaminu poprzez uznanie, w oparciu o jego treść, że skarga na rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czyli organu tożsamego z pozycją ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., może być wniesiona jedynie przez prokuratora okręgowego lub prokuratora regionalnego, w sytuacji gdy zgodnie z treścią ww. norm regulujących prokuraturę, jej struktura została oparta na zasadzie jednolitości, co oznacza, że prokuratorzy tworzą jednolitą strukturę organizacyjną, a co za tym idzie działania poszczególnych prokuratorów stanowią integralną część prokuratury jako całości.
Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z wymienionych w § 2 ww. artykułu przesłanki nieważności, w związku z tym przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie problem sprowadza się do oceny, czy Prokurator Rejonowy w [...] mógł skutecznie wnieść skargę na decyzję wydaną przez kierownika centralnego urzędu administracji rządowej jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji na decyzję organu, którego pozycja prawna odpowiada pozycji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. skargę może wnieść tylko prokurator okręgowy bądź regionalny. Odmiennego zdania jest natomiast skarżący Prokurator Rejonowy.
Z treści normy art. 5 ustawy Prawo o prokuraturze wynika, że prokurator może uczestniczyć w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej. Natomiast norma art. 67 tej ustawy stanowi, że "udział prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach określają ustawy".
Kwestię udziału prokuratora w postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Norma art. 8 p.p.s.a. stanowi, że prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności. Zaś z normy art. 50 p.p.s.a. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz m.in. prokurator.
Postępowanie przed sądem toczy się z udziałem prokuratora, jeżeli wniósł skargę, albo zgłosił swój udział w postępowaniu przed sądem (art. 92 § 1 p.p.s.a.). W dalszych przepisach dotyczących kwestii prokuratora, przedmiotowa ustawa wprowadza szczególne kompetencje dla Prokuratora Generalnego (art. 264 § 2, art. 265 zdanie pierwsze, art. 285b p.p.s.a.) czy prokuratora Prokuratury Krajowej lub prokuratora innej jednostki organizacyjnej, spełniającego wymagania w tym przepisie wskazane (art. 265 zdanie drugie p.p.s.a.), jednakże normy te nie dotyczącą sytuacji mającej miejsce w sprawie niniejszej. Z powyższego nie wynika zatem by w rozpatrywanym zakresie (wniesienie skargi na decyzję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.), ustawa różnicowała kompetencje poszczególnych prokuratorów w zależności od zajmowanego stanowiska prokuratorskiego. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z punktu widzenia procesowego, dla skuteczności wniesienia skargi nie ma znaczenia który prokurator dokonał tej czynności. Istotne jest bowiem, by skarga została wniesiona przez prokuratora.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy do odjęcia prokuratorowi rejonowemu legitymacji skargowej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić zapis regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratur. Przedmiotowy regulamin jest aktem normatywnym obejmującym wewnętrzne kwestie dotyczące prokuratury, tj. reguluje wewnętrzny ustrój i funkcjonowanie. W akcie tym określono m.in. szczegółowy porządek wykonywania przez prokuratora czynności w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi, wskazując iż "skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach, w których decyzję ostateczną wydał minister, wnosi odpowiednio prokurator okręgowy albo prokurator regionalny. W takim przypadku stosuje się odpowiednio przepis § 369 ust. 1.". "Za ministrów, o których mowa w § 369 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, uważa się organy wymienione w art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...)." - § 370 regulaminu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wewnętrzny podział czynności między prokuratorami poszczególnych szczebli w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może wpłynąć na uprawnienie Prokuratora Rejonowego do wniesienia skargi na zaskarżoną w tej sprawie decyzję. Jak już wyżej wskazano, z normy art. 67 ustawy Prawo o prokuraturze wprost wynika, że udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym określają ustawy. A ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując na legitymację prokuratora do wniesienia skargi czy udziału w każdym toczącym się postępowaniu posługuje się pojęciem "prokuratora", nie dokonując żadnych ograniczeń w tym zakresie.
Należy również zwrócić uwagę, że z normy art. 1 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze wynika w sposób niebudzący wątpliwości zasada jednolitości. Oznacza ona, iż w stosunkach zewnętrznych wszyscy prokuratorzy tworzą jednolitą strukturę organizacyjną, a działania poszczególnych prokuratorów są działaniami prokuratury jako całości (porównaj: A. Kiełyka i inni, Prawo o prokuraturze. Komentarz. Warszawa 2017, str. 72-73).
Mając zatem na uwadze powyższe, za usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji norm art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., § 368 ust. 5 w zw. z § 369 ust. 1 i 2 omawianego rozporządzenia, a także art. 8 § 1 i art. 1 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze. Powyższe spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem ww. przepisów. Dlatego, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.