Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Gl 221/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu.
Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta Częstochowy działając w oparciu o art. 97 § 2 oraz art. 124 k.p.a. podjął zawieszone postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w Częstochowie przy ul. [...], składającego się z działek nr [...]-[...] obręb [...], dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania garażu dla funkcji produkcyjnej wraz z jego rozbudową o część produkcyjno-socjalną. Wcześniejszym postanowieniem tego organu z dnia [...] września 2008 r. postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszone do czasu ustalenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie czy projektowane zamierzenie nie dotyczy istniejącego już zakładu produkcyjno-usługowego. Pismem z dnia 20 października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie poinformował Urząd, że przeprowadzona przez niego kontrola nie stwierdziła prowadzenia działalności produkcyjnej w istniejącym budynku mieszkalnym, a jedynie wykorzystywanie pomieszczeń piwnicznych tego budynku do funkcji biurowo-magazynowej.
Organ nie stwierdził także prowadzenia działalności gospodarczej w budynku gospodarczo-garażowym znajdującym się na posesji przy ul. [...] w Częstochowie. Pozwolenie zaś na użytkowanie tego ostatniego obiektu zostało udzielone decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta Częstochowy uznał konieczność podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie toczącej się z wniosku PPH "[...]" A. N..
Z postanowieniem tym nie zgodził się H. R., który w zażaleniu z dnia 8 grudnia 2008 r. domagał się jego uchylenia. Żądanie to uzasadniał wadliwością tego orzeczenia wynikającą z faktu prowadzenia na nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działalności produkcyjnej w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W myśl art. 97 § 2 k.p.a. organ był zobligowany do podjęcia postępowania gdy ustąpiły przyczyny jego zawieszenia. W niniejszej sprawie okolicznością uzasadniającą podjęcie postępowania stanowiły wyjaśnienia organu nadzoru budowlanego przekazane do Urzędu Miasta.
W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. R. domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie uchylenia postanowień organów obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ administracji publicznej. Zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 97 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z przyjęciem, że istnieją podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organy nie wyjaśniły kwestii prowadzenia działalności produkcyjnej w budynkach znajdujących się na objętej wnioskiem nieruchomości w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę SKO w Częstochowie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę podniósł, że nie zasługuje ona na uwzględnienie gdyż ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) regulująca postępowanie w sprawie sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy nie uzależnia wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu od wyjaśnienia kwestii sposobu użytkowania takiego obiektu w okresie poprzedzającym złożenie wniosku.
Skarżący H. R. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zaskarżył wyrok w całości, podnosząc zarzut:
- 1. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:
- a) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2009r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż samowolna zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania terenu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a organy administracji publicznej nie mają obowiązku dokonania ustaleń w tym zakresie,
- b) art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności /Dz.U. z 1993r. nr 61 poz. 284/ poprzez wadliwe zastosowanie polegające na przyjęcie, iż samowolna zmiana sposobu zagospodarowania terenu i prowadzenie działalności produkcyjnej bez przewidzianych prawem wymogów i nadzoru odpowiednich organów państwowych, nie prowadzi do bezprawnej ingerencji w życie prywatne, w sytuacji prowadzenia zakładu produkcyjnego na terenie zabudowy jednorodzinnej,
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
art. 134 ust. 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia wskutek nie uwzględnienie przez WSA naruszeń k.p.a. dokonanych przez SKO w Częstochowie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji, gdy organy prowadzące postępowanie administracyjne naruszyły następujące przepisy normujące jego przebieg:
- a) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, gdyż całkowicie pomijają ustalenie faktów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. samowolnej zmiany sposobu użytkowania,
- b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, innymi słowy nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywatela, a to poprzez pominięcie całkowicie ustaleń faktycznych dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania, nie przesłuchanie świadków i wnioskodawców na tę okoliczność.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w uzasadnieniu swojego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż poza zakresem kompetencji organów administracji publicznej jest ustalenie, czy na nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania terenu, poprzez prowadzenie działalności produkcyjnej.
Orzeczenie WSA zostało wydane w sytuacji gdy wszystkie kompetentne organy administracji publicznej tj. organy nadzoru budowlanego, organy inspekcji sanitarnej i inne de facto odmówiły dokonania ustaleń faktycznych dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania, z funkcji mieszkalno garażowej, na funkcję produkcyjną. Organy te w szczególności odmówiły przesłuchania świadków na te okoliczności oraz przeprowadzenia wszelkich innych dowodów. W ocenie skarżącego organy nadzoru budowlanego oraz inne organy winny były dokonać ustaleń w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Dlatego też w ocenie skarżącego brak było podstaw do podjęcia postępowania w sytuacji gdy organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły pełnego stanu faktycznego sprawy.
W ocenie skarżącego nie jest prawidłowa sytuacja, w której określony podmiot samowolnie zmienia sposób użytkowania i prowadzi działalność produkcyjną na terenie dzielnicy domów jednorodzinnych, następnie przed wydaniem decyzji zaprzestaje prowadzenia produkcji, a organy administracji uznają iż jest to bez znaczenia, w pełni akceptując taki stan rzeczy.
Takie działanie organów administracji publicznej i ich akceptacja przez WSA, czyni pustymi zapisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem każdy podmiot będzie mógł dowolnie zmieniać sobie sposób użytkowania, bez żadnych konsekwencji, bez zapewnienia ochrony dla zdrowia okolicznych mieszkańców, a co więcej po zaprzestaniu produkcji będzie mógł wystąpić de facto o legalizację takiej działalności beż jakichkolwiek konsekwencji. Dlatego też w ocenie skarżącego organy administracji publicznej, w szczególności organy nadzoru budowlanego winny były wyjaśnić stan faktyczny sprawy, w tym ustalić, czy i w jakim zakresie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenia te są istotne również z uwagi na fakt, czy wnioskodawcy uzyskując de facto zezwolenie na prowadzenia działalności produkcyjnej będą respektowali warunki zabudowy, samowolnie nie zmianą sposobu użytkowania itp.
W ocenie skarżącego nie może być tak, iż w praworządnym państwie żaden organ państwowy nie jest kompetentny do ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania poprzez prowadzenie na terenie dzielnicy domów jednorodzinnych działalności produkcyjnej. Takie stanowisko organów administracji publicznej oraz, akceptującego to WSA nie zapewniają należytej ochrony życia prywatnego skarżącego, albowiem odmawiają ustalenia faktów, w szczególności tego, czy i w jakim zakresie doszło do zmiany sposobu użytkowania, a tym samym prowadzenia działalności produkcyjnej bez spełnienia jakichkolwiek wymogów i zapewnienia należytej ochrony zdrowia okolicznych mieszkańców.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1058/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem zaskarżenia do sądu I instancji było w niniejszej sprawie procesowe postanowienie o podjęciu postępowania w sprawie wydane na podstawie art. 97§2 k.p.a., stanowiącego o tym, że w przypadku ustąpienia przyczyn zawieszenia postępowania organ administracji zobowiązany jest podjąć postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.
Z istotą zaskarżonego postanowienia nie koresponduje bynajmniej treść zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej. Nie podniesiono bowiem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia powołanego wyżej przepisu, który był podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. Dopiero powołanie przepisu postępowania dotyczącego instytucji zawieszenia i podjęcia zawieszonego postępowania w powiązaniu z art.145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w oparciu o który sąd I instancji oddalił skargę - mogło stanowić prawną podstawę do weryfikacji w postępowaniu kasacyjnym zgodności z prawem oceny przedmiotowego postanowienia poczynionej w zaskarżonym wyroku przez sąd I instancji.
Materialnoprawnym zarzutom sprowadzającym się do przypisania istotnego znaczenia samowolnej zmianie sposobu zagospodarowania terenu przed wszczęciem postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, jak i zarzutom procesowym dotyczącym zbadania okoliczności dotyczących takiej samowolnej zmiany nie sposób przypisać znaczenia w sprawie dotyczącej oceny zgodności z prawem postanowienia o podjęciu postępowania. Sąd I instancji nie stwierdził bowiem, wbrew zarzutom skarżącego, że samowolna zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania terenu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu, nie stosował zatem powołanego w podstawie kasacyjnej art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), ani nie naruszył art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Także zarzuty naruszenia prawa procesowego – art. 8, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 134 ust. 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, z uwagi na to, że ustalenia faktyczne dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania terenu nie mogły być oczywiście czynione w okresie zawieszenia postępowania. Dopiero podjęcie postępowania w sprawie dokonane zaskarżonym postanowieniem umożliwia przeprowadzenie postępowania dowodowego, prowadzącego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Podjęcie przez właściwy organ zawieszonego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy terenu w żadnej mierze nie determinuje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Uznając zatem podniesione przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej zarzuty za pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.