Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1760/13, oddalono skargę E. B. i A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2004 r., nr [...], udzielającej E. i A. B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania prywatnego ośrodka sportu i rekreacji na budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany (dz. nr ew. [...]) przy ul. O. [...] w G..
Organ wskazał, że w nagłówku wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania widnieje E. B. i A. B., jednak wniosek podpisał wyłącznie A. B.. Organ powiatowy rażąco naruszył zatem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem udzielił pozwolenia również E. B., która wniosku nie składała. Dodał ponadto, że organ rażąco naruszył art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W aktach znajduje się akt notarialny z dnia [...] lipca 2002 r., rep. A Nr [...], z którego wynika, że w dniu wydania badanej decyzji A. B. był wraz z E. B. współwłaścicielem ww. działki, nie ma jednak dokumentu potwierdzającego, że E. B. wyraziła zgodę na realizację przedsięwzięcia. Wobec powyższego organ stwierdził, że wydając decyzję z dnia [...] września 2004 r. Starosta G. rażąco naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Zdaniem organu, kontrolowana decyzja wydana została również bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z przepisami Prawa budowlanego obowiązującymi w dniu [...] września 2004 r. (art. 71 ust.
- 2) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, a nie uzyskania pozwolenia na budowę.
Reasumując organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty G. z dnia [...] września 2004 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Z tych przyczyn, nie stwierdzając przy tym innych wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargą E. i A. B. zaskarżyli powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego i art. 61 § 1 k.p.a. przez ich zastosowanie. Według skarżących organ nie mógł rażąco naruszyć art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, gdyż ich nie stosował. Przepisy te obowiązują bowiem przy wydawaniu pozwolenia na budowę, a nie przy zmianie sposobu użytkowania. Podnieśli, iż brak podpisu E. B. pod wnioskiem nie jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Wniosek złożył i podpisał jej mąż - A. B. zgodnie z jej wolą. Organy nie zbadały intencji E. B. oraz tego, czy małżonek był przez nią umocowany do wniesienia podania. Brak podpisu małżonka wnioskodawcy, nawet przy braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, nie wywołuje co najwyżej skutku prawnego podania, ale tylko do tej osoby, która podania nie podpisała.
Okoliczność, że w aktach znajduje się akt notarialny, z którego jednoznacznie wynika, iż skarżący posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ma niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie. Nawet brak formalny – brak oświadczenia, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wobec stwierdzenia organu, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że E. B. udzieliła zgody na inwestycję skarżący zauważyli, że w aktach brak jest również dokumentu, z którego wynikałby brak takiej zgody. Podkreślili, że pomimo tego iż w czasie wydawania spornej decyzji zmiana sposobu użytkowania nie wymagała pozwolenia a jedynie zgłoszenia, to rozpatrzenie podania na podstawie wcześniejszych, bardziej rygorystycznych przepisów nie może być poczytane za rażące naruszenie prawa. Był to błąd, ale nie na tyle ważki by powodował nieważność decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo zasadności niektórych zarzutów w niej wskazanych.
Zdaniem Sądu organ ustalając, czy wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, powinien odwołać się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnić wadliwość decyzji powodującą jej "zwykłą" wzruszalność, od wad, które przez skutki, jakie powodują, czynią niezbędnym usunięcie decyzji z obrotu prawnego. Takiej oceny nie dokonały organy w zakresie wady wynikającej z braku podpisu E. B., jako współwłaścicielki działki nr ew. [...], pod wnioskiem o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania ww. obiektu. Z tego faktu nie można było bowiem wywieść skutków nie do zaaprobowania z punktu widzenia zasad praworządności, skoro E. B. na żadnym etapie postępowania okoliczności tej nie kwestionowała, czemu dała wyraz również w skardze, że jej wolą było złożenie powyższego wniosku wraz z mężem.
Sąd przyznał więc rację skarżącym, że powyższego uchybienia nie można było traktować, jako uchybienia kwalifikowanego. W konsekwencji nie można było podzielić stanowiska organów, że w postępowaniu zwyczajnym Starosta G. rażąco naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym bardziej art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, które nie znajdowały zastosowania w postępowaniu toczącym się w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Sąd zaznaczył przy tym, że art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane miał zastosowanie w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty G., jak i obecnie).
Niemniej jednak, w ocenie Sądu, prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja Starosty G. z dnia [...] września 2004r. została wydana bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała (i obecnie wymaga) jednie zgłoszenia właściwemu organowi. Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w ust. 5 pkt 1- 3 art. 71 cyt. ustawy organ miał możliwość wnieść sprzeciw w formie decyzji. Formę decyzji, ale o pozwoleniu na budowę, zastrzegł również ustawodawca w przypadku, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia budowlanego (art. 71 ust. 6 pkt 1). Starosta G. nie miał zatem podstaw materialnoprawnych do rozstrzygnięcia w formie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania prywatnego ośrodka sportu i rekreacji na budynek mieszkalny jednorodzinny.
Tym samym, zasadne było stanowisko organów, że decyzję z dnia [...] września 2004r., jako obarczoną wadą kwalifikowaną, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało usunąć z obrotu prawnego. W związku z powyższym, jako chybione należało ocenić stanowisko skarżących, że choć w dacie wydania spornej decyzji ustawa nie wymagała pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, tylko zgłoszenia, to nie jest to błąd na tyle duży i ważki, aby powodował nieważność decyzji.
Skargą kasacyjną E. B. i A. B. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające w istocie na nieustaleniu stanu faktycznego;
- 2) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie wyjaśnieniu dlaczego stanowisko skarżących co do oceny wagi błędu Starosty było chybione, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty;
- 3) art. 174 pkt 1 tj. naruszenie art. 7, 8, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (traktowanych jako przepisy prawa materialnego) przez ich niezastosowanie oraz 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (traktowanych jako przepisy prawa materialnego) przez ich zastosowanie w zw. z art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.;
- 4) art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w aspekcie wskazanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności została wydana z naruszeniem prawa.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 560 zł.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w uzasadnieniu decyzji Starosty jest stwierdzenie, iż "zobowiązuje się inwestora do sporządzenia planu BIOZ uwzględniającego bezpieczeństwo prac na wysokości powyżej 5,0 m, powołania kierownika budowy i zgłoszenia zakończenia budowy", co zdaniem skarżących jednoznacznie wskazuje, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymagała wykonania robót budowlanych. Wskazano także, że rozpatrzenie podania skarżących przez Starostę na podstawie wcześniejszych - ostrzejszych i bardziej rygorystycznych przepisów, nie może być poczytane jako rażące naruszenie prawa. Ponadto zastąpienie tzw. milczącej zgody formą pisemną nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Pozostawienie przedmiotowej decyzji stwierdzającej nieważność w obrocie prawnym spowoduje także, że skarżący wystąpią o odszkodowanie co narazi Skarb Państwa na niepotrzebne koszty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nie zaistniała. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się zatem wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności podnieść należy, że postępowanie zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. było prowadzone w trybie nieważnościowym. Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Zaskarżoną do sądu decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2004 r., udzielającej E. i A. B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania prywatnego ośrodka sportu i rekreacji na budynek mieszkalny jednorodzinny. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł trzy przesłanki świadczące o nieważności decyzji Starosty: rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego przez udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego zarówno A. B. jaki i E. B. w sytuacji, gdy E. B. nie składała wniosku o zmianę sposobu użytkowania tego obiektu; rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niezłożenie przez A. B., będącego współwłaścicielem działki inwestycyjnej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane; wydanie przez Starostę decyzji bez podstawy prawnej, gdyż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, a nie uzyskania pozwolenia na budowę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile należy się zgodzić z twierdzeniem Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie braku podpisu E. B. pod wnioskiem o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nie można traktować jako rażące naruszenie prawa oraz że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przez brak oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż przepisy te nie znajdowały zastosowania w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, to nie można kategorycznie przyjąć jak uczynił to Sąd I instancji, że decyzja Starosty G. z dnia [...] września 2004 r. została wydana bez podstawy prawnej, bowiem w dniu jej wydania przepisy Prawa budowlanego nie przewidywały formy pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Do decyzji wydanych bez podstawy prawnej Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zalicza decyzje wydane w sprawach, w których z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, str. 332). Zniesienie wymogu uzyskania przez inwestora pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zostało wprowadzone art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), a nowa treść przepisu art. 71 ustawy Prawo budowlane wprowadzająca obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu zamiast obowiązku uzyskania pozwolenia na tę zmianę zaczęła obowiązywać od dnia 31 maja 2004 r. Zgodnie z art. 2 ww. ustawy zmieniającej, w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Ze stanu faktycznego przedmiotowej sprawy wynika wprawdzie, że skierowany do Starosty wniosek skarżących o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu został wniesiony już w trakcie obowiązywania przepisów znoszących obowiązek uzyskania pozwolenia na zmianę, jednak oceniając decyzję Starosty pod kątem przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można tracić z pola widzenia, że w dniu 10 maja 2014 r., a zatem przed dniem wejścia w życie art. 71 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 31 ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r., skarżący wystąpili do Burmistrza G. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu i organ ten dnia [...] czerwca 2004 r. wydał pozytywną decyzję w tym przedmiocie.
Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że istotą zmiany wprowadzonej w art. 71 ustawy Prawo budowlane było złagodzenie wymogów związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wydania zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przez organ pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, czyli w istocie uczynienie przez organ więcej niżby był do tego zobowiązany, nie można zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać za takie naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że powyższe uchybienie nie powoduje też skutków społeczno-ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.
W związku z powyższym za zasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnośnie zarzutu nieustalenia stanu faktycznego podnieść należy, że podstawą wydania decyzji w trybie nieważnościowym jest stan faktyczny ustalony przez organy w toku postępowania w trybie zwykłym. W postępowaniu nieważnościowym oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Brak zatem było w niniejszej sprawie podstaw do dokonywana przez organy nadzoru budowlanego ustaleń co do tego jakie roboty miały być wykonane, czy wymagały one pozwolenia na budowę i czy w ogóle podlegały one jakiejkolwiek reglamentacji.
W niniejszej sprawie nie doszło ponadto do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo wskazał i należycie wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernie opisano stan sprawy oraz wskazano przesłanki dokonanej przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji i wynikające z niej wnioski. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na to, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, z wyżej przedstawionych przyczyn, na podstawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.