Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Stowarzyszenia A. w K. (dalej jako "Stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2009 r. Wójt Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą w rejonie miejscowości [...].
Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z 9[...] stycznia 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Olsztynie stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2009 r. w części dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą w rejonie miejscowości [...], gmina [...], na działce nr [...] obręb [...] (pkt 1), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2009 r. w pozostałej części (pkt 2) oraz umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2009 r. w stosunku do S.M., który cofnął wniosek złożony w tym zakresie.
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wskazało, że organ wydając decyzję dokonał wymaganych uzgodnień i uzyskał postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nidzicy z [...] maja 2009 r. oraz postanowienie Starosty Nidzickiego z [...] maja 2009 r. Postanowieniem tym Starosta Nidzicki uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą drogową w rejonie miejscowości [...], gmina [...] na działkach nr: [...]. Z akt wynika, że inwestor dokonał zmiany wniosku i organ I instancji wydał decyzję środowiskową dla planowanego przedsięwzięcia na działkach nr: [...].
Zatem organ nie dokonał wymaganego prawem uzgodnienia inwestycji w części dotyczącej jej realizacji na działce oznaczonej nr [...], obręb [...], czym rażąco naruszył art. 48 ust. 2 w związku z art. 378 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). Ponadto, organ nie uzyskał także w tym zakresie uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nidzicy. Tym samym organ I instancji rażąco naruszył art. 48 ust. 2 w związku z art. 57 ust. 1 p.o.ś. w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...].
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła również B. spółka z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako "inwestor").
Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło w całości własną decyzję z [...] stycznia 2015 r. (pkt 1), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2009 r. oraz umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2009 r. w stosunku do S.M.
Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2014, poz. 267, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako "k.p.a."). Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nidzicy z [...] maja 2009 r. uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia, przy czym zestawienie sentencji wydanej w sprawie decyzji z [...] czerwca 2009 r. oraz tego postanowienia, prowadzi do wniosku, że w rozstrzygnięciach tych inaczej zostało określone miejsce realizacji inwestycji (w postanowieniu brak jest wskazania działki nr [...] w obrębie [...]). Stąd można wywodzić, że decyzja została wydana dla przedsięwzięcia realizowanego w wariancie III, postanowienie zaś odnosiło się do pierwotnego wniosku inwestora, tj. wariantu I. W aktach sprawy brak jest jednocześnie kolejnego uzgodnienia Starosty Nidzickiego.
W ocenie Kolegium, brak wymaganych przepisami prawa uzgodnień nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, skoro ta wada postępowania (a nie decyzji), została wskazana jako podstawa wznowienia postępowania w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.
Ponadto Kolegium wskazało, ze organ I instancji podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania i jego przedmiocie oraz o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy, jak również wyznaczył 21-dniowy termin na składanie zastrzeżeń, uwag i wniosków. Obwieszczenie to zostało podane do publicznej wiadomości na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz na tablicach ogłoszeń w poszczególnych sołectwach. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że stosowne obwieszczenia przekazywano do wywieszenia sołtysom, a oni wywieszali je na właściwych tablicach. Nawet jeśli taka informacja nie została zamieszczona na stronie internetowej (a po upływie 6 lat to ustalenie faktyczne może rodzić problemy dowodowe), to jednak uchybienie takie nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie przepisów o udziale społeczeństwa w postępowaniu.
Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że uchybienia w zakresie prawidłowości obwieszczeń oraz uzgodnień mogą być badane jedynie w kontekście podstawy do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, a w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym.
Sąd I instancji wskazał, że obwieszczenia w tej sprawie zostały dokonane prawidłowo, nie dopatrzył się również uchybień w zakresie doręczenia obwieszczeń poszczególnym sołtysom. Ponadto organ wydający decyzję środowiskową nie naruszył przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu w sposób rażący, upoważniający do zastosowania regulacji wynikającej z art. 11 p.o.ś. Sąd I instancji wskazał także, że art. 32 ust. 3 p.o.ś. ma charakter warunkowy, nie zaś bezwzględnie wiążący. Stowarzyszenie wskazywało, że strona internetowa Urzędu funkcjonuje od 13 grudnia 2002 r., jednak na niej nie były zamieszczane informacje dotyczące postępowania zakończonego decyzją środowiskową z 30 czerwca 2009 r. W aktach sprawy brak jest wykazania przez organ, że taka informacja na jego stronie internetowej została zamieszczona, jednak po upływie 6 lat mogą wystąpić problemy dowodowe z wykazaniem, że taka informacja została tam zamieszczona.
Naruszenie tego przepisu w żadnym wypadku nie może być jednak interpretowane jako rażące naruszenie przepisów postępowania o udziale społeczeństwa w tym zakresie. Z uwagi na treść art. 11 p.o.ś., przepis ten budził dużo wątpliwości interpretacyjnych co do ustalenia przypadków, w których może mieć on zastosowanie. W okolicznościach tej sprawy ewentualne naruszenie art. 32 ust. 3 p.o.ś. nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Przepisu art. 11 p.o.ś nie można bowiem uznać za uprawniający do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z jakimkolwiek naruszeniem przepisów ustawy, bez względu na jego wagę czy też wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wymaganego prawem uzgodnienia inwestycji w części dotyczącej realizacji inwestycji na działce nr [...] obręb [...] pod względem oddziaływania inwestycji na środowisko, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu i wskazał, że należy uznać, że w stanie faktycznym tej sprawy dokonane przed wydaniem decyzji środowiskowej uzgodnienia obejmowały działkę nr [...]. Ponadto, żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie.
W pierwszej kolejności Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 w związku z art. 32 ust 1 pkt 1 ust. 2 i 3 w związku z art. 53 p.o.ś. i uznanie, że naruszenie przepisów w zakresie udziału społeczeństwa w wydawaniu decyzji środowiskowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2009 r.
Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 ustawy "z 19 listopada 2014 r." Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 1647 – dalej jako "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 1 i art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 32 ust 1 pkt 1, ust 2 i 3 i art. 53 ust 1 pkt 1 i ust 2 p.o.ś., a także w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie, że organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny, przyjmując, że miały miejsce obwieszczenia o wszczęciu postępowania i wydaniu przedmiotowej decyzji.
Po drugie, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 48 ust 2 pkt 1 i 1a p.o.ś. a także w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie, że organ administracji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, przyjmując, że w procedurze wydawania decyzji środowiskowej organ w sposób właściwy dokonał przewidzianych prawem uzgodnień. Natomiast w ocenie Stowarzyszenia, zebrany w sprawie przez organ materiał dowodowy wskazuje, że na dzień wydania decyzji środowiskowej organ nie posiadał postanowienia Starosty Nidzickiego uzgadniającego przedmiotową inwestycję w części dotyczącej jej realizacji na działce oznaczonej nr [...], obręb [...]
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 147 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, co powinno nastąpić z uwagi na ujawnienie się w postępowaniu administracyjnym, a następnie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, przesłanki przemawiającej za wznowieniem przez organ administracji z urzędu postępowania w przedmiocie decyzji środowiskowej.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz przyznanie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, należy podkreślić, że przedmiotem postępowania w tej sprawie jest wyłącznie stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą w rejonie miejscowości [...], gmina [...], [...]. Dlatego też chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 147 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. z powodu braku uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, chociaż w tej sprawie ujawniły się w postępowaniu administracyjnym, a następnie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, przesłanki przemawiające za wznowieniem przez organ administracji z urzędu postępowania w przedmiocie decyzji środowiskowej. Jest to bowiem całkowicie odrębny tryb nadzwyczajny kontroli decyzji ostatecznej, którego nie należy w żadnym przypadku utożsamiać z trybem nadzwyczajnym kontroli decyzji ostatecznej prowadzonej pod kątem przesłanek nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. w związku z wówczas obowiązującym art. 11 p.o.ś.
Po drugie, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 32 ust 1 pkt 1, ust 2 i 3 i art. 53 ust 1 pkt 1 i ust 2 p.o.ś., a także w związku z art. 77 § 1 k.p.a. z powodu błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie prawidłowości dokonanych obwieszczeń o wszczęciu danego postępowania i wydaniu przedmiotowej decyzji środowiskowej. Wynika to z tego, że ewentualne uchybienia w tym zakresie, które wymagają przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego, są przesłankami wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Oznacza to, że przesłanki te nie mogą jednocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 11 p.o.ś. lub art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że przepis art. 11 p.o.ś. nie uprawnia do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu naruszenia jakichkolwiek przepisów ustawowych, jak i bez analizy i oceny zakresu tego naruszenia i wpływu na wynik sprawy np. czy było to rażące naruszenie prawa, o którym stanowi norma z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1049/11, LEX 1068947).
Z kolei w przypadku przedmiotowych obwieszczeń podanych do publicznej wiadomości (art. 49 k.p.a.) na tablicach ogłoszeń w poszczególnych sołectwach nie jest wymagane przez ustawodawcę potwierdzenie ich dokonania przez sołtysa za zwrotnym odbiorem odbioru takiego pisma. Ponadto sołtys nie jest stroną postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, do którego stosuje się przepisy art. 42-46 k.p.a. (zob. karta nr 38 akt administracyjnych sprawy).
Po trzecie, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 48 ust 2 pkt 1 i 1a p.o.ś. jak i w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie, że organ administracji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, uznając, że w procedurze wydawania decyzji środowiskowej właściwy organ w sposób prawidłowy dokonał przewidzianych prawem uzgodnień, w zakresie dotyczącym uzgodnień Starosty Nidzickiego w części dotyczącej realizacji danego przedsięwzięcia na działce nr [...], obręb [...].
Należy bowiem w tym przypadku podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w stanie faktycznym tej sprawy przed wydaniem decyzji środowiskowej odpowiednie uzgodnienia powinny obejmować również działkę nr [...], a ponowne ustalenia faktyczne w tym zakresie wymagają ponownego przeprowadzania postępowania dowodowego w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Należy także podkreślić, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może być jednocześnie przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji w świetle art. 11 p.o.ś., jak i oczywiście art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2496/15, LEX 2253598 i z 18 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 804/16, LEX 2433867).
Ponadto trzeba zaznaczyć, że postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Dlatego też naruszenie tej zasady może w okolicznościach konkretnej sprawy prowadzić nawet do wystąpienia w odniesieniu do takiego trybu postępowania przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.