Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2047/19

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1632/18, oddalił skargę M. P.-F. (dalej jako skarżąca) na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2018 r., nr MDP.051.1042.2017, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Minister Zdrowia postanowieniem z dnia 8 maja 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) i art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2491, ze zm.; dalej zwanej u.p.e.a., ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 9 października 2014 r., którym nałożono na skarżącą grzywnę w wysokości 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym syna O. F. Grzywna została nałożona zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia 1 lipca 2014 r., nr 10/14, wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866, ze zm.; dalej zwanej ustawą), przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m. in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle rodzice). W przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy i brak zgody szczepionego lub jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. Podkreślił przy tym, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Inowrocławiu nie działał w sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Z kolei organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie był Wojewoda Kujawsko-Pomorski.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez wydanie postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku, organ wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 849, ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem). Powołał § 5 rozporządzenia i wyjaśnił, że szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Wskazał również, że terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program Szczepień Ochronnych w zależności od kalendarzowego wieku dziecka.

Ponadto podkreślił, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Mając to na względzie, organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z art. 119 § 1 u.p.e.a.

Organ wskazał, że skarżąca nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. Brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, co powoduje, że słuszne było w tych warunkach wydanie zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie zdaniem organu, wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadami celowości oraz stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Zdrowia złożyła M. P.-F., wnosząc o jego uchylenie, jak też uchylenie postanowienia poprzedzającego.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przez organ właściwy (art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) i zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., bowiem zawiera wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Ustalona w niniejszej sprawie wysokość grzywny, zdaniem Sądu, jest zgodna z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a. Ograniczona do kwoty 500 zł pozostaje zbieżna z celem postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, a jednocześnie jej wysokość nie jest na tyle znaczna, by mogła negatywnie wpłynąć na możliwość prawidłowego funkcjonowania skarżącej. Niesporne jednocześnie w sprawie pozostaje to, że w sprawie zaistniała i nie ustała do momentu wydania zaskarżonego postanowienia przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny odnoszona do braku dobrowolnego zrealizowania nałożonego za zobowiązaną obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Tę ocenę Sąd oparł na uznaniu, że małoletni nie został poddany obowiązkowym szczepieniom według obowiązującego kalendarza szczepień.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że istota zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą względem kwestionowanego rozstrzygnięcia nie koresponduje z przedmiotem sprawy, której ramy prawne są ściśle wyznaczone przez przepisy Rozdziału 2 Działu III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Argumentował, że alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie obowiązku. Podkreślił przy tym, że zasadniczo wszystkie zarzuty skargi koncentrują się na kwestiach o charakterze faktycznym lub prawnym, których Sąd nie mógł poddać merytorycznemu rozważeniu w niniejszym postępowaniu.

Dotyczą one między innymi akcentowania braku aktualnego badania kwalifikacyjnego syna skarżącej wpływającego na wykazywany brak wymagalności obowiązku szczepienia, podważania prawnego charakter programu szczepień ochronnych, czy wskazywania na systemowe wady przyjętego w Polsce modelu zwalczania chorób epidemicznych i ich niekonstytucyjność. W konsekwencji powyższego Sąd zaznaczył, że poruszone przez organ zagadnienia nie mogły determinować oceny prawidłowości badanego postanowienia Wojewody i nie mieściły się w zakresie przedmiotowym sprawy, w ramach której orzekał. Zmieszczenie ich w uzasadnieniu postanowienia, zdaniem Sądu, było niewłaściwe. Wadliwości tej Sąd nie postrzegał jednakże jako uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli nie budziło wątpliwości to, że kontrola instancyjna postanowienia Wojewody, przybierając nadmiernie rozbudowany zakres, obejmowała zbadanie przez Ministra Zdrowia istnienia przesłanek prawnych zastosowanego środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym, co obejmowało również zasadność rozważenia, czy wysokość grzywny wymierzonej skarżącej nie pozostaje nadmiernie dolegliwa (art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. i art. 18 u.p.a.e.).

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:
2. 1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;
3. 2. art. 17 § 1 ustawy w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło siódmy rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 roku życia (WZW typu B, błonica, tężec, krztusiec);
4. 3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego;
5. 4. (w skardze kasacyjnej oznaczono jako "5.") art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi Nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;
6. II. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.

Nadto wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1,2,3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Ewentualnie, wniosła o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 2 marca 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne albowiem pełnomocnik strony skarżącej pomimo żądania rozprawy online od grudnia 2021 r. nie zgłasza udziału w wyznaczonych rozprawach.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), dalej także: "u.p.e.a.", "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Zgodnie z tym przepisem, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Od razu zaznaczyć warto, że zarówno powyższy przepis, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, powoływane są według brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.

Nałożona na skarżącą grzywna jest środkiem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym. Egzekucji administracyjnej podlegają zaś, zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej wynikające bezpośrednio z przepisów prawa.

Takim zaś obowiązkiem jest obowiązek szczepienia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.), dalej także: "ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi", osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym.

Obowiązek ten skonkretyzowany został w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W myśl art. 17 ust. 1, osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi".

Wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 849). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Na podstawie tego upoważnienia Minister właściwy do spraw zdrowia został uprawniony do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in.:

1. 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,
2. 2) osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby.

Syn skarżącej O. F., urodzony 3 grudnia 2005 r., podlega obowiązkowi szczepień ochronnych przeciwko wymienionych w tytule wykonawczym z dnia 1 lipca 2014 r. nr 10/14. Opiekę nad małoletnim synem O. sprawuje skarżąca będąca jego matką. Na niej więc spoczywa odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny. Treść tego obowiązku została stwierdzona w tytule wykonawczym z dnia 1 lipca 2014 r. nr 10/14, wystawionym przez PPIS w Inowrocławiu.

Można odnotować, niezależnie od granic zaskarżenia postanowienia wydawanego na podstawie art. 119 ust. 1 u.p.e.a., że podstawa stwierdzenia tego obowiązku wynika z odpowiednich do rodzaju szczepień przepisów § 2 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Jak wynika z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku m.in. wykonania czynności. Skoro w kasacji nie podważono istnienia obowiązku jako stwierdzonego tytułem wykonawczym, zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. jest bezzasadny. Od razu warto zauważyć, że opis naruszenia podany w analizowanym zarzucie, a także powiązanie naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. z powołanym w tym zarzucie przepisem art. 29 ust. 1 tej ustawy (właściwe oznaczenie tego przepisu to art. 29 § 1 u.p.e.a.), odnoszą się do okoliczności pozostających poza przesłankami art. 119 § 1.

W myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej może być natomiast, zgodnie z art. 33 § 1 pkt 6, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Oznacza to, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (por. wyroki NSA z 13 października 2011 r., sygn. II OSK 1441/10; z 11 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2186/12; z 10 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2185/13, z 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2656/17; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2130/17; "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", pod red. Dariusz Ryszard Kijowskiego, LEX 2015, teza 2.3 do art. 122).

Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącą kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Natomiast w ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia weryfikacji nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie mogły zostać podniesione przez zobowiązanego w ramach zarzutów, a nie zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1150/18; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).

Z tych samych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te są podstawą prawną umożliwiająca nałożenie na organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom, jak i poprzez przyjęcie, że w braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny.

Powyższe zarzuty podnoszą nieistnienie istnienia ustawowego obowiązku szczepień (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) oraz wykonalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Mogły one stanowić wyłącznie podstawę zarzutów, a nie zażalenia na postanowienie w przedmiocie zastosowania określonego środka egzekucyjnego i co za tym idzie nie mogły być skutecznie podnoszone, tak w skardze do Sądu pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej.

Zauważyć także trzeba, że oczywiście wadliwe jest powołanie się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz. U. Nr 237, poz. 2018) zostało uchylone z dniem 1 października 2011 r. i zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086 ze zm. – w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2016 r. poz. 849 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.).

Wymagalności obowiązku, a więc okoliczności także stanowiącej podstawę zarzutu, a nie zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny, dotyczył zarzut kasacji polegający na naruszeniu art. 17 § 1 (powinno być art. art. 17 ust.

1. 1) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w związku z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9 11 i 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Podstawę zarzutu egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 1 i 5 u.p.e.a.) mogły także stanowić okoliczności związane z badaniem kwalifikacyjnym poprzedzającym szczepienie. W związku z tym bezskuteczny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń poprzez ich błędna wykładnię, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku podania szczepionki, co doprowadziło do nieprawidłowego poglądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku.

Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki. Innymi słowy - materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (patrz: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W tej sprawie mamy bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób.

Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (patrz: powołany wyżej wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).

Przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa (sygn. akt SK 81/19) ze skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności:

1. 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,
2. 2) § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,
3. 3) art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji RP.

W konsekwencji stanowiska przedstawionego powyżej, o braku zasadności postawienia prawnego sformułowanego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zawiesił postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.