Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Koszalin z dnia [...] października 2009 r. odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania garażu, na cele działalności gospodarczej – diagnostyka i elektromechanika z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Koszalina działka, na której zlokalizowany jest garaż, znajduje się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Jednak zgodnie z obowiązującym planem miejscowym lokal użytkowy musi być wbudowany, co powoduje, że planowana zmiana sposobu użytkowania garażu jest niezgodna z ustaleniami tego planu.
Od tego postanowienia strona wniosła zażalenie.
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Koszalina ma podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 219 k.p.a., a także art. 4 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Koszalina W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta Koszalina słusznie odmówił wydania zaświadczenia, gdyż jedynie takie rozstrzygnięcie uzasadnia treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze do Sądu I instancji na powyższe postanowienie R.G. wniósł o jego uchylenie i zarzucił wydanie postanowienia z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Koszalina poprzez uznanie, że zmiana sposobu użytkowania garażu na cele działalności gospodarczej jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego plan nie precyzuje, w co dokładnie ma być wbudowany lokal, więc lokal użytkowy może być zrealizowany jako wbudowany w istniejący budynek będący garażem. Ponadto usługi z zakresu diagnostyki i elektromechaniki są usługami nieuciążliwymi, a zmiana sposobu użytkowania garażu nie wpłynie na funkcję mieszkalną terenu, gdyż pozostanie ona zachowana na poziomie 70% powierzchni wszystkich budynków.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że mający powstać lokal użytkowy wbudowany będzie w istniejący garaż, gdyż to właśnie budynku wykorzystywanego na garaż dotyczy planowana zmiana sposobu użytkowania. Oznacza to, że budynek wykorzystywany obecnie jako garaż miałby być wykorzystywany jako lokal użytkowy i nie może być tu mowy o wbudowaniu lokalu użytkowego w istniejący budynek garażu. Garaż jako forma wykorzystania istniejącego budynku przestałby istnieć, a budynek wykorzystywany byłby jako lokal użytkowy i to lokal wolnostojący, a nie wbudowany w inny budynek.
Sąd podkreślił także, iż nowo powstałe lokale użytkowe mogą, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powstawać tylko jako wbudowane. Zatem planowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania budynku, jako że prowadzić ma do powstania wolnostojącego lokalu użytkowego, sprzeczna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Koszalina.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., "na skutek niestwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędów proceduralnych organów administracji mających istotny wpływ na wynik sprawy", obejmujących niezgodne z zasadą prawdy materialnej ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie przedmiotowego nienależycie ustalonego stanu faktycznego za podstawę orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjna Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Ponadto uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Dlatego też biorąc pod uwagę powyższe wymagania w świetle art. 176 p.p.s.a. należy stwierdzić, że zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej są całkowicie chybione.
Po pierwsze, art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych reguluje funkcję sądów administracyjnych, stanowiąc m.in., że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Z kolei art. 1 § 2 tejże ustawy stanowi, że kontrola ta jest realizowana w oparciu o kryterium tylko zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tej sprawie brak jest więc jakichkolwiek podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji, jeżeli prawidłowo rozpatrzył zgodnie ze swoją kognicją skargę strony skarżącej.
Po drugie, nie nastąpiło także naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i 3 ustawy p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 stanowi bowiem tylko, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi tylko, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Są to więc przepisy prawne, które regulują tylko zakres działania sądów administracyjnych, których Sąd I instancji orzekając w tej sprawie oczywiście nie naruszył.
Należy także podkreślić, że sąd administracyjny jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane w tej sprawie przez właściwe organy, ponieważ sam nie przeprowadza żadnego postępowania dowodowego za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił. Ponadto w komparycji skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu nie powołano żadnych przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a., które miałby naruszyć Sąd I instancji. Także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia ustaleń planu miejscowego w zakresie możliwości lokalizacji garażu – wobec którego skarżący wystąpił z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania ponieważ jego zdaniem ma charakter pomieszczenia wbudowanego, o którym mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Śródmieścia Koszalina, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Koszalinie nr XXXVII/430/09 z dnia 25 czerwca 2009 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego Nr 56, poz. 1435) – nie powołuje konkretnego paragrafu z części opisowej planu miejscowego, który miałby być naruszony.
Natomiast w świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to związanie tego Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które powinny dotyczyć ocenianego wyroku. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale przede wszystkim ich przytoczenia. Przytoczenie zaś podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, naruszenie przepisów postępowania czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez Sąd, z podaniem numeru artykułu paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego czy też zarzut naruszenia niewymienionych przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów od adresem zaskarżonego wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142). W tej sprawie oznacza to, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 219 k.p.a. w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.