Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 13 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 231/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia bezprzedmiotowości sprzeciwu na czynności kontrolne.
W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżonym rozstrzygnięciem PPWIS utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] września 2014 r. nr [...], stwierdzające bezprzedmiotowość sprzeciwu z dnia 19 sierpnia 2014 r. wniesionego przez [...] sp. z o.o. z/s w P. na czynności kontrolne podjęte w dniu 19 sierpnia 2014 r. w sklepie zlokalizowanym w S. przy [...].
W odpowiedzi na skargę PPWIS wniósł o jej oddalenie, względnie odrzucenie, zwracając uwagę, że na zaskarżone postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że stosownie do treści art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm., dalej zwana u.s.d.g.), przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych;
2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (art. 84c ust. 10). Jednocześnie w art. 84c ust. 16 u.s.d.g. w obszarze nieuregulowanym, ustawodawca zawarł odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10 art. 84c u.s.d.g.
Sąd I instancji zaznaczył, że odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje jednak podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można bowiem tylko z przyznania prawa wniesienia zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym (por. postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Bd 205/13).
Sąd I instancji wskazał, że kwestia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu, została rozstrzygnięta uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. II GPS 3/13. Zgodnie z tą uchwałą na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwała ta dotyczy rozstrzygnięcia określonego jako odmowa rozpatrzenia sprzeciwu, ale w rzeczywistości ma znaczenie szersze, bowiem dotyczy wszelkich rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym odnoszących się do sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Takie rozumienie uchwały wynika z oparcia jej na stwierdzeniu, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym, ponieważ rozdział 5 u.s.d.g. zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego.
Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Przepisy u.s.d.g. w rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a. (por. postanowienie WSA w Lublinie z 13 marca 2014 r., sygn. III SA/Lu 771/13).
Sąd I instancji podał, że przedmiotowa sprawa dotycząca bezprzedmiotowości sprzeciwu wniesionego na czynności kontrolne nie jest według WSA sprawą administracyjną i nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia do sądu administracyjnego. Dlatego skarga [...] sp. z o.o. z/s w P., zdaniem Sądu I instancji jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca i zaskarżając je w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
- a) w postaci art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1) P.p.s.a. przez odrzucenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowania w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że Sąd odmówił merytorycznego rozpoznania skargi mimo dopuszczalności jej wniesienia i zachowania wszystkich warunków formalnych oraz dotrzymania terminu na jej wniesienie;
- b) w postaci art. 52 § 3 P.p.s.a. w zw. z §1 i 2 tego przepisu, poprzez uznanie, ze w sprawie będącej przedmiotem skargi do WSA ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia;
- c) w postaci art. 7, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, polegających na niewstrzymaniu czynności kontrolnych w wyniku wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, prowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy i niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych w sprzeciwie, w szczególności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ przyjął, że w sklepie sprzedawane są środki zastępcze;
- III. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:
- a) w postaci art. 84c ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego nieastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu;
- b) naruszenie art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia;
- c) naruszenie art. 84c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie sprzecznego z treścią przepisu postanowienia, mimo, iż organ przekroczył trzydniowy termin na rozpatrzenie złożonego przez stronę sprzeciwu;
- d) naruszenie art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez podjęcie kontroli mimo, że u przedsiębiorcy jednocześnie były prowadzone inne kontrole.
Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ i wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane w trybie art. 84 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy oraz, że na postanowienia wydane na podstawie art. 84c ustawy skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Powołano się na uchwałę NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13, postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., II OSK 2911/12, postanowienie NSA z 17 grudnia 2010 r., I OSK 1030/10 oraz z 4 września 2012 r., II GSK 1431/12.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie została wniesiona na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia bezprzedmiotowości sprzeciwu na czynności kontrolne utrzymujące w mocy postanowienie PPIS w S. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Rozstrzygnięcia te podjęto na skutek sprzeciwu zgłoszonego przez [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., wniesionego w trybie art. 84c u.s.d.g. na czynności kontrolne przeprowadzone przez przedstawicieli PPIS w S. w dniu [...] sierpnia 2014 r. w sklepie przy [...] w S. Skarga ta została odrzucona z uwagi na to, ze zdaniem Sądu I instancji sprawa dotycząca bezprzedmiotowości sprzeciwu wniesionego na czynności kontrolne nie jest sprawą administracyjną i nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy na postanowienia wydane na skutek sprzeciwu na czynności kontrolne, wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Wskazać należy, że jak słusznie zauważył Sąd I instancji w zakresie możliwości kwestionowania przed sądem administracyjnym takich postanowień wypowiedział się NSA w uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, LEX nr 1408525. Udzielając odpowiedzi na postawione pytanie NSA stwierdził, że "na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest w ogóle postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Postanowienia podjęte w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, bowiem odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Pomimo tego, że rozpatrzenia sprzeciwu przybiera formę postanowienia, na które służy zażalenie, a także odesłanie do stosowania w postępowaniu kontrolnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadkach nieruregulowanych, nie daje podstaw do nadania mu charakteru prawnego postępowania administracyjnego.
Skoro zatem postanowienia organów podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, czy też w trybie postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego i nie kształtują bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa, to wniesienie skargi do sądu administracyjnego na te akty jest niedopuszczalne.
Wobec powyższego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że wydane w niniejszej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej postanowienia nie mogą zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji zasadnie przy tym powołał się na uchwałę NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje bowiem, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Przyjęte w uzasadnieniu podjętej uchwały stanowisko o charakterze rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 84c u.s.d.g. uzasadniało konieczność odrzucenia skargi w niniejszej sprawie, co prawidłowo uczynił Sąd I instancji.
Z tego względu, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest bezzasadny.
Za całkowicie chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z § 1 i 2, gdyż wskazany przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że konsekwencją przyjęcia przez sąd administracyjny, że nie jest on właściwy do rozpoznania sprawy, jest brak podstaw do jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W związku z tym rozważeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały tylko zarzuty skargi kasacyjnej, które miały znaczenie dla oceny zasadności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem koncentrują się na wykazaniu sprzecznych z prawem działań organów administracyjnych. Poza kontrolą sądu administracyjnego pozostaje ocena tego postępowania z uwagi na brak dopuszczalności wniesienia skargi na rozstrzygnięcia wydawane w wyniku złożenia sprzeciwu na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. (por. post. NSA z 3 czerwca 2015, II OSK 1359/15, CBOSA).
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.