Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 412/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Prezydent [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu zgłoszenia dokonanego w dniu 26 kwietnia 2011 r., wniósł sprzeciw do zgłoszenia A. S.A. (aktualna nazwa – A. S.A.) z siedzibą w W. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie konstrukcji wsporczej nośnika reklamowego dla tablicy BB18 mocowanej na budynku trafostacji na działce nr [...] przy ul. [...] w W..
Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że analiza przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej nośnika reklamowego wskazuje, że jest to obiekt nie mieszczący się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych".
Organ I instancji wskazał, że konstrukcja nośna tablicy, którą tworzą cztery słupy stalowe o profilu 140 x 140 x 5 mocowane do ściany budynku za pomocą dwóch belek wykonanych z rury o wskazanych parametrach, do których przytwierdzone są słupy zatablicowe, stanowiące podstawę do zamontowania tablicy o wymiarach 3 m x 6 m. W ocenie organu na wykonanie powyższych robót budowlanych wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto projektowana inwestycja ze względu na wielkość urządzenia, jego konstrukcję, stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, która co do zasady wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ wskazał także, że nieruchomość na której planowano posadowienie nośnika znajduje się w granicach zespołu zabytkowego – Pomnika Historii W. – historyczny zespół miasta z traktem [...] i W. (Zarządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik Historii, Monitor Polski nr 50, poz. 423). Tym samym zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagane jest, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskanie pozwolenia na prowadzenie robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S.A. z siedzibą w W., podnosząc zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ocenę dokonaną przez Prezydenta [...] co do charakteru zgłoszonego obiektu reklamowego, który wymaga pozwolenia na budowę. Obiekt budowlany będący przedmiotem zgłoszenia nie podlega procedurze zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego), a inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu Wojewoda [...], powołując się na orzeczenie NSA, wyjaśnił, że termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem pismo (decyzja) zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W ocenie organu II instancji decyzja wnosząca sprzeciw została nadana w placówce pocztowej z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S.A. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W obszernej skardze, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wywodzono, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, po upływie którego organ traci kompetencje do wniesienia sprzeciwu. Aby uznać, że 30-dniowy termin został zachowany przed jego upływem decyzja wnosząca sprzeciw musi zostać doręczona inwestorowi.
W skardze wskazano, że decyzja Prezydenta [...] została doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu 1 czerwca 2011 r., a więc po upływnie 30 dni od dokonania zgłoszenia. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że nie może ona wywołać żadnych skutków prawnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 412/12, oddalając skargę wskazał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że realizacja przedmiotowej inwestycji ze względu na jej rozmiary i sposób posadowienia (zamocowania na budynku trafostacji) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadne jest również stanowisko w myśl którego przez pojęcie instalowania, czy montażu należy rozumieć drobne i nieskomplikowane czynności polegające na umocowaniu jakiegoś elementu do istniejącej konstrukcji, ustawienia niewielkich rozmiarów urządzenia na istniejącym obiekcie, innymi słowy roboty o małym stopniu technicznego skomplikowania, dotyczące mocowania obiektów o niewielkich gabarytach. Biorąc pod uwagę rozmiary tablicy i jej konstrukcji wsporczej, sposób związania z budynkiem trafostacji nie można było uznać, że na jej realizację wystarczy dokonanie zgłoszenia do właściwego organu.
Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie kwestionując przyjętej przez organ oceny zgłoszonego obiektu, który wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę podniósł, jako podstawowy zarzut przekroczenie 30-dniowego terminu do wniesienia przez organ administracji sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do tego zarzutu Sąd I instancji wskazał, że zgłoszenie inwestora dotyczące zamiaru wykonania nośnika reklamowego zostało przyjęte przez organ w dniu 26 kwietnia 2011 r. Decyzja Prezydenta [...]z dnia [...] maja 2011 r. wnosząca sprzeciw do zgłoszenia została nadana w placówce pocztowej w dniu 16 maja 2011 r. i doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu 1 czerwca 2011 r., a skarżącej Spółce w dniu 18 maja 2011 r.
W ocenie Sądu powyższe ustalenia oznaczają, że sprzeciw został wniesiony w ustawowym terminie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił bowiem w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10 i dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1167/10, z których wynika, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest nadanie decyzji wnoszącej sprzeciw w polskiej placówce pocztowej przed upływem terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia.
Sąd dostrzegł jednocześnie, że w powyższej kwestii nie ma jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, na którą powołuje się skarżąca wynika, że dla zachowania 30-dniowego terminu konieczne jest doręczenie sprzeciwu stronie w terminie 30 dni od dnia wniesienia zgłoszenia.
Sąd wskazał, że w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono jednak odmienne stanowisko pomimo, że orzeczenia te zapadały po ww. uchwale. W wyrokach z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10, z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1167/10, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest jedynie nadanie decyzji wnoszącej sprzeciw w polskiej placówce pocztowej przed upływem terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia.
Z tego względu Sąd I instancji jako całkowicie niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący przekroczenia terminu do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonego zamiaru budowy przez A. S.A. nośnika reklamowego, a tym samym naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła A. S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- a) uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie WSA świadomy rozbieżności orzecznictwa w sprawie zachowania terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, uzasadnia oddalenie skargi jednym zdaniem, przyjmując, że podziela stanowisko NSA zgodnie z którym już samo nadanie sprzeciwu w polskiej placówce pocztowej ma skutek wniesienia sprzeciwu; jednocześnie wspominając, że Skarżąca otrzymała sprzeciw w wyznaczonym terminie; przy czym brak jest w uzasadnieniu podania zarówno podstawy prawnej stanowiska WSA, jak i jego uzasadnienia, WSA w ogóle nie przeanalizował rozbieżności orzecznictwa i nie wyjaśnił Skarżącej podstawy do uznania, że podziela stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10, z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1167/10 a nie podziela stanowiska NSA wyrażonego w orzecznictwie wskazanym przez Skarżącą;
- b) zupełny brak odniesienia się do zarzutów Skarżącej dotyczących zachowania terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego;
- c) sporządzenie uzasadnienia z pominięciem wyjaśnień uzasadniających stanowisko Sądu I instancji; WSA stwierdził tylko, że zarzut skargi jest niezasadny, ponieważ istnieją orzeczenia NSA, które wyrażają odmienny od Skarżącej pogląd;
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, powyższe naruszenia popełnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uniemożliwiają Sądowi II instancji dokonanie oceny i kontroli toku rozumowania Sądu I instancji, a tym samym oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, co uniemożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.
W ramach przesłanki naruszenia prawa procesowego zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a oraz jednocześnie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 109, art. 110 i art. 40 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję o sprzeciwie, pomimo tego, że decyzja Wojewody [...] naruszała ww. przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 109, art. 110 i art. 40 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wniesienie – w drodze decyzji administracyjnej – sprzeciwu przez organ, następuje przez samo jego nadanie w polskiej placówce pocztowej; prawidłowa wykładnia tego przepisu oznacza, że dla skutecznego wniesienia sprzeciwu konieczne jest prawidłowe doręczenie sprzeciwu pełnomocnikowi Strony, gdy został ustanowiony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego.
Zasadniczą kwestią, która podlega rozważeniu w niniejszej sprawie jest to jak należy liczyć termin do wniesienia sprzeciwu, czyli z jakim momentem następuje skuteczne wniesienie sprzeciwu przez organ administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wprawdzie w pełni sposobu wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przedstawionej przez Sąd I instancji, który wniesienie sprzeciwu powiązał wyłącznie z datą nadania sprzeciwu u operatora pocztowego, ale przede wszystkim nie podziela sposobu jego wykładni przyjętej w skardze kasacyjnej.
Dokonując wykładni pojęcia "wniesienie sprzeciwu" nie wystarczy go bowiem powiązać z okolicznością nadania przesyłki u operatora pocztowego, jak uczynił to Sąd I instancji, czy też – wyłącznie z datą skutecznego doręczenia sprzeciwu inwestorowi, za czym opowiada się strona skarżąca kasacyjnie. Przede wszystkim omawiane pojęcie związane jest z wydaniem sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie można zaaprobować jako prawidłowej wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowiska, zgodnie z którym sprzeciw jest wniesiony w momencie, w którym decyzja o sprzeciwie zostanie doręczona pełnomocnikowi strony. Z okolicznością doręczenia decyzji o wniesieniu sprzeciwu nie są związane bowiem żadne skutki materialnoprawne jakie wywołuje wniesienie sprzeciwu. Doręczenie decyzji ma wyłącznie znaczenie prawnoprocesowe związane z wymogiem prawidłowego jej doręczenia stronie postępowania administracyjnego albo jej pełnomocnikowi, co w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiło.
Doręczenie sprzeciwu pełnomocnikowi inwestora po terminie, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, tj. w dniu 1 czerwca 2011 r., w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało istotnego wpływu dla wyniku sprawy, ponieważ decyzja o wniesieniu sprzeciwu została wydana i nadana w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, tj. odpowiednio w dniu 13 maja 2011 r. i w dniu 16 maja 2011 r., licząc od dnia dokonania zgłoszenia, tj. od dnia 26 kwietnia 2011 r. Nie mniej jednak Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w okoliczności gdy decyzja o wniesieniu sprzeciwu została nadana u operatora pocztowego w trakcie 30 dni od dokonania zgłoszenia, to należało uznać, że sprzeciw został wniesiony w terminie, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wymóg nadania przesyłki u operatora pocztowego należy sprowadzić jedynie do roli dowodu procesowego. Jednak okoliczność ta w niniejszej sprawie nie jest sporna.
Stanowi wyłącznie potwierdzenie faktu, że w tej sprawie sprzeciw został na pewno wniesiony przed upływem terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i nadanie u operatora pocztowego sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez m.in. opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 808/11, LEX nr 1252191).
W tym miejscu wskazania wymaga, że niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wskazywał na brak tożsamości pomiędzy "wniesieniem" a "doręczeniem" sprzeciwu. Z treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wprost wynika, że zgłoszenie winno być organowi "doręczone", zaś sprzeciw przez organ "wniesiony". Z tego względu nie można nakładać na podmiot zobowiązany innych obowiązków, czy też przypisywać stronie innych uprawnień, aniżeli te, które wynikają z treści normy prawnej, o tych prawach i obowiązkach stanowiącej (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1326/10; z 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1167/10; z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08).
Nie można, więc podzielić zawartego w kasacji wywodu, że sprzeciw może być uznany jako skutecznie doręczony stronie w terminie 30 dni od daty doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia. Doręczenie stornie sprzeciwu ma jedynie skutek procesowy, uprawniający w stosownym terminie do wniesienia środka odwoławczego. Choć strona skarżąca kasacyjnie ma rację, że w niniejszej sprawie prawidłowe doręczenie sprzeciwu winno nastąpić do rąk jej pełnomocnika, jednak doręczenia sprzeciwu nie można uznać jako równoznacznego z jego wniesieniem. Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest bowiem wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (por. wyroku NSA: z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08; z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06). Przy czym kwestia nadania sprzeciwu u operatora pocztowego ma wyłącznie walor dowodowy, ułatwiający określenie daty pewnej, w której nastąpiło wniesienie sprzeciwu.
Czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, bo potwierdza fakt wydania decyzji w terminie 30 dni. Data nadania przesyłki może zatem mieć znaczenie dowodowe w przypadku ponoszenia przez strony zarzutów antydatowania decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/11; z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10; z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06; z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08).
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie można uzależniać wniesienia sprzeciwu od niepewnej okoliczności doręczenia decyzji administracyjnej, która nawet niezależnie od działań operatora pocztowego może m.in. ulec zagubieniu lub zniszczeniu.
Skoro w niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ Sąd I instancji niewadliwie uznał, że sprzeciw został wniesiony w terminie, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia norm prawa procesowego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151 p.p.s.a. oraz art. 109, art. 110 i art. 40 § 2 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.