Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1689/17, oddalił skargę E. S. i P. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim odmawiające wszczęcia na wniosek E. S. i P. S. postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania poddasza w budynku mieszkalno-pensjonatowym do zamieszkiwania osób o ograniczonej zdolności poruszania się i osób starszych - na cele socjalno- biurowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. S. i P. S. zarzucając naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego:
1.art. 61a § 1 k.p.a. przez powielenie błędów organów I i II instancji i nieuprawnione przyjęcie, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją administracyjną, bez zbadania tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzednio już rozstrzygniętej;
2.art. 71 ust.7 ustawy Prawo budowlane przez nieuprawnione przyjęcie, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy zmiany sposobu użytkowania, która została dokonana samowolnie;
- II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1.art. 136 ust.1 i 2 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez organ II instancji nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji i nieprzeprowadzeniu postępowania uzupełniającego przez zbadanie, czy zmieniły się okoliczności faktyczne sprawy wobec czego Sąd powinien dostrzec taki błąd organu II instancji;
2.art.145 ust.1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 107 ust.3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd uzasadnienia wyroku w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, ograniczający się w zasadzie jedynie do stwierdzenia o podziale argumentacji organu II instancji, a tym samym nie pozwalający na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu, co z kolei uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej wyroku;
- 3. art.151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddaleniu, podczas gdy skarga była oczywiście uzasadniona;
4.art.141 § 4 oraz art.133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77§ 1, art. 80 oraz art.107 § 3 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy w sposób stojący w sprzeczności z ustaleniami i materiałem dowodowym sprawy w szczególności przez niezasadne przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżących, a tym samym błędną ocenę stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego wyroku.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza została wykonana wobec czego nie występuje już stan określony w art.71 ust.7 ustawy Prawo budowlane. Nie występuje w związku z tym już tożsamość przedmiotowa sprawy, czego organy nie wyjaśniły w sposób i dlatego błędna była odmowa wszczęcia postępowania. Gdyby skarżący nie wykonali decyzji nr [...], to przeciwko nim skierowane by zostało postępowanie egzekucyjne, a taka sytuacja nie miała miejsca.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Z akt sprawy wynika, że zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
W dniu [...] grudnia 2005r. do Starosty Powiatu Mińskiego wpłynęło zgłoszenie P. S. i E. S. dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego w H. na działce nr ew. [...] na budynek mieszkalno-pensjonatowy do zamieszkania w nim osób o ograniczonej zdolności poruszania się oraz dla osób starszych. Zgłoszenie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń zlokalizowanych na parterze i piętrze budynku. W dniu 9 stycznia 2006r. działając na podstawie art.71 ust.1 ustawy Prawo budowlane organ poinformował inwestorów, że zgłoszenie zmiany użytkowania w/w budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-pensjonatowy w celu zamieszkania w nim osób o ograniczonej zdolności poruszania się oraz dla osób starszych - w zakresie części pomieszczeń zlokalizowanych na parterze i piętrze budynku (bez poddasza) zostało przyjęte bez sprzeciwu. W dniu 21 stycznia 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (PINB) z urzędu wszczął postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania poddasza na cele socjalno-biurowe, a postanowieniem z [...] marca 2015r. na podstawie art.71a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał użytkowanie tego poddasza oraz nałożył na inwestorów, celem legalizacji samowolnej zmiany użytkowania poddasza obowiązek złożenia wymaganej dokumentacji w terminie dziesięciu miesięcy od dnia otrzymania postanowienia.
W dniu 14 stycznia 2016r. inwestorzy zwrócili się do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu do złożenia wymaganej dokumentacji. W dniu 26 stycznia 2016r. organ przeprowadził kontrolę budynku i stwierdził, że poddasze mimo wstrzymania jest użytkowane o czym świadczą przebywający w nim pensjonariusze i zgromadzone wyposażenie. W związku z tym, decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...], PINB na podstawie art.71a ust.4 ustawy Prawo budowlane nakazał E. S. i P. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza z socjalno-biurowego na funkcję strychu - z uwagi na jego dalsze użytkowanie mimo wstrzymania. Decyzja ta po rozpoznaniu odwołania inwestorów została utrzymana w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. i stała się ostateczna. W dniu 12 maja 2016r. PINB skontrolował ponownie poddasze w przedmiotowym budynku i stwierdził, że "wszystkie pomieszczenia są puste, a trzy łazienki posiadają "biały montaż" Brak znamion użytkowania poddasza na cele socjalno-biurowe." W oparciu o powyższe oraz dokumentację fotograficzną PINB ustalił, że na poddaszu są wydzielone pomieszczenia za pomocą ścian i otworów drzwiowych wraz ze stolarką drzwiową, posiadają podłogi z terakoty, instalację c.o. i wod.kan.
Urządzone są trzy łazienki z armaturą. W tych okolicznościach PINB uznał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2016r. nie została wykonana, ponieważ nie przywrócono poprzedniego sposobu użytkowania poddasza, które miało funkcję strychu i wszczął postępowanie egzekucyjne. W jego toku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017r. PINB na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na inwestorów grzywnę w celu przymuszenia. Następnie w piśmie z dnia 13 marca 2017r. inwestorzy dokonali zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania poddasza w przedmiotowym budynku mieszkalno-pensjonatowym na cele socjalno-biurowe podnosząc, że organ zobowiązany jest rozpatrzeć to zgłoszenie na podstawie art.71a ustawy Prawo budowlane dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W ocenie inwestorów fakt wydania decyzji nr [...] nie stanowi przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie, gdyż pojawiły się nowe okoliczności w postaci skompletowanego zgłoszenia sposobu zmiany.
Uwzględniając powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa oddalając skargę E. S. i P. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim odmawiające na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. wszczęcia na wniosek z dnia 13 marca 2017r. E. S. i P. S. postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania poddasza w budynku mieszkalno-pensjonatowym do zamieszkiwania osób o ograniczonej zdolności poruszania się i osób starszych - na cele socjalno- biurowe.
Jak wynika z zaskarżonego postanowienia podstawą odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie było to, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania poddasza na cele socjalno-biurowe zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...]., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza na funkcję strychu. Organ stwierdził, że z w w/w wniosku z 13 marca 2017r. nie wynika, aby nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która uzasadniałaby prowadzenie nowego postępowania, co do zmiany sposobu użytkowania poddasza w takim samym zakresie. Złożenie nowego wniosku nie może niweczyć skutków jakie wywołuje decyzja nr [...].
Istota przytoczonych podstaw kasacyjnych sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który podzielając pogląd orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego uznał, że wszczęcie kolejnego postępowania dotyczącego tożsamej sprawy w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza na funkcję strychu nie było możliwe. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem.
Zgodnie z art. 61a § 1 zd. pierwsze k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia właśnie z tą inną uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania. Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2016r zakończono postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania poddasza na cele socjalno-biurowe. Nie budzi wątpliwości, że wniosek z 13 marca 2016r. został złożony przez te same strony i dotyczył tego samego przedmiotu.
Skarżący zgłaszali bowiem ponownie zmianę sposobu użytkowania poddasza na cele socjalno-biurowe, którą już samowolnie dokonali, co nawet potwierdzili w tym wniosku wskazując, że organ powinien prowadzić postępowanie na podstawie art. 71 a ustawy Prawo budowlane, który reguluje kwestie związane z dokonaną samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Taka sytuacja jest w tej sprawie.
W skardze kasacyjnej skarżący kwestionując pogląd Sądu pierwszej instancji podnieśli, że decyzja z dnia [...] stycznia 2016r. została wykonana, wobec tego zmienił się stan faktyczny sprawy i organ powinien wszcząć postępowanie z wniosku z dnia 13 marca 2016r., ponieważ nie występuje tożsamość przedmiotowa sprawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej, gdyby decyzja ta nie została wykonana to przeciwko skarżącym skierowane by zostało postępowanie egzekucyjne, a tak nie jest.
Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przeciwko skarżącym zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne celem wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2016r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza przeznaczonego przez skarżących na cele socjalno-biurowe na funkcję strychu.
Z akt sprawy wynika bowiem, że obojgu zostały doręczone odpisy tytułów wykonawczych (nr [...] i nr [...]), a postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017r. PINB nałożył na nich grzywnę w celu przymuszenia wobec uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w decyzji z [...] stycznia 2016r. Powyższe wskazuje wprost, że obowiązek ten nie został wykonany, skoro trwa postępowanie egzekucyjne. W tym stanie rzeczy prawidłowo w oparciu o art.61a § 1 k.p.a. organy odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek z dnia 13 marca 2017r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro toczy się wobec skarżących postępowanie egzekucyjne, to aktualnie właśnie w jego toku mogą dowodzić, że wykonali obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego, co może skutkować odstąpieniem od czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny (art.45 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. 2019r.,poz.1438 t.j.).
Końcowo należy jeszcze wyjaśnić, że podstawą prawną zarzutu wadliwego sporządzenia uzasadnienia w postaci wskazanej w skardze kasacyjnej tj. "w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, ograniczający się w zasadzie jedynie do stwierdzenia o podziale argumentacji organu II instancji, a tym samym nie pozwalający na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu, co z kolei uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej wyroku" powinien być art. 141 § 4 p.p.s.a a nie art.145 ust.1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (w skardze kasacyjnej wadliwie podano art.107 ust.3 k.p.a.). Ten ostatni przepis dotyczy bowiem wymogów uzasadnienia, ale sporządzanego przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny. Nie zmienia to faktu, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji ocenić należy, jako bardzo lakoniczne, jednak nie w stopniu uniemożliwiającym kontrolę sądu odwoławczego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach i w związku z tym oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. Miał przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz że w myśl art. 193 zdanie ostatnie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną może zawierać jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wobec tego, że skarżący w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.