Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 108/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę L. K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "Warmińsko-Mazurski WINB" lub "WMWINB", z dnia 3 grudnia 2018 r., Nr P.7721.128.2018 08 MMa, w przedmiocie rozbiórki obiektu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji"), nałożył na S. i M. K. (dalej jako: "inwestorzy") obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 15 listopada 2015 r. projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku inwentarskiego położonego w R., gm. L., na działkach nr [...] i nr [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli inwestorzy.
Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 6 lipca 2017 r., umorzył postępowanie odwoławcze. Podniósł, że w dniu 27 kwietnia 2017 r. inwestor poinformował ten organ, że dnia 8 grudnia 2016 r. przekazał gospodarstwo rolne synowi L. K. (dalej jako "skarżący"). W związku z powyższym postanowieniem z dnia 22 maja 2017 r. WINB wezwał skarżącego do wskazania, w terminie 7 dni pod rygorem umorzenia postępowania odwoławczego, czy jako nowy właściciel gospodarstwa rolnego podtrzymuje odwołanie złożone przez inwestorów. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji WINB umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Następnie, pismami z dni: 16 października 2017 r. i 11 grudnia 2017 r. PINB bezskutecznie wzywał skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia 8 czerwca 2015 r., to jest przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku inwentarskiego, w terminie 30 dni od daty otrzymania pism. Jednocześnie PINB informował, że brak realizacji obowiązku będzie skutkował wszczęciem procedury z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Skarżący, w pismach z 31 października 2017 r. i 28 grudnia 2017 r., podkreślił, że nie był inwestorem przedmiotowej inwestycji.
Decyzją z dnia 19 lipca 2018 r. PINB nakazał skarżącemu niezwłocznie rozebrać przedmiotowy budynek inwentarski we własnym zakresie i na własny koszt, a teren po rozbiórce uporządkować.
PINB stwierdził, że w wyniku zbycia w toku postępowania prawa własności nieruchomości przez inwestorów na rzecz skarżącego, z mocy prawa skarżący wstąpił do sprawy w charakterze strony, mając taki sam interes prawny w uczestnictwie w sprawie jak, jego poprzednik prawny. W związku z powyższym, skarżący był wzywany do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 8 czerwca 2015 r., lecz wezwanie były bezskuteczne.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podał, że w dniu 27 listopada 2017 r. wraz z żoną rozszerzył wspólność majątkową małżeńską na majątek nabyty przez któregokolwiek z małżonków i z jakiegokolwiek tytułu, postanawiając jednocześnie, że w skład majątku wspólnego wchodzi m.in. nieruchomość, której dotyczy decyzja. Stwierdził ponadto, że nie zgadza się na dokonanie i poniesienie kosztów rozbiórki budynku, który w jego ocenie, został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem. Dodał, że nie uczestniczył w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji.
Zawiadomieniem z dnia 4 października 2018 r. WINB wezwał skarżącego do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma wraz z pouczeniem, że niedostarczenie projektu będzie skutkowało utrzymaniem w mocy nakazu rozbiórki.
Skarżący w piśmie z dnia 5 października 2018 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdził, że w ocenie inwestorów budowa była zgodna z projektem. Dodał, że zamierza wraz żoną wystąpić o zmianę warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wniósł o zwieszenie postępowania.
Decyzją z dnia 3 grudnia 2018 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że kwestionowana decyzja PINB została wydana po wdrożeniu procedury naprawczej w trybie art. 50 – art. 51 Prawa budowlanego, a orzeczona rozbiórka jest skutkiem nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentów wymaganych przepisami.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, WINB stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych art. 97 § 1 K.p.a., wobec czego nie było podstaw do zawieszenia postępowania.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił, że z obowiązujących przepisów prawa administracyjnego nie wynika możliwość nałożenia na niego obowiązku rozbiórki budynku, którego nie wybudował, w sytuacji gdy inwestorzy żyją. Podniósł też, że w toku postępowania żona skarżącego stała się współwłaścicielką przedmiotowego budynku, lecz nie brała ona udziału w postępowaniu. Podał ponadto, że wystąpił do organów administracji o wskazanie, jakich czynności powinien dopełnić, by ubiegać się o zmianę warunków zabudowy. Skarżący wniósł m.in. o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.
W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie stwierdziły, że inwestorzy wybudowali budynek inwentarski w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Ustalenia faktyczne dokonane przez organy uzasadniały wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Skarżący był bezskutecznie trzykrotnie wzywany do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego obiektu. W konsekwencji, wobec niewykonania przez skarżącego obowiązków nałożonych postanowieniem, prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.
Sąd uznał, że nie jest zasadna argumentacja skarżącego, że z uwagi na to, że nie było on inwestorem, nie powinien być obciążony obowiązkiem dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku. Stosownie do art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
51. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości, zaś kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Przepis art. 52 Prawa budowlanego należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Jeżeli zatem ustalono inwestora samowoli budowlanej, który jest w posiadaniu nieruchomości, to jego należy brać go pod uwagę w pierwszej kolejności i to właśnie na niego należy nałożyć obowiązek rozbiórki, natomiast skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który w dacie orzekania nie posiada uprawnień do władania obiektem budowlanym nie pozwoli na wykonanie nakazu. Inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę – co do zasady – tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem. Jeżeli więc inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, ponieważ np. zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób.
Sąd wskazał, że wykonywania robót budowlanych - w tym rozbiórki obiektu - niezbędne jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie decyzja taka będzie niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Podmiotem, który posiada zawsze prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest właściciel nieruchomości.
W konsekwencji Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego, wobec zmiany w toku postępowania naprawczego właściciela przedmiotowego budynku, skierowały nakaz rozbiórki nie do inwestorów, którzy utracili prawo do władania budynkiem, lecz do aktualnego jego właściciela – skarżącego.
Oceny powyższej nie zmienia fakt, że żona skarżącego na mocy umowy majątkowej małżeńskiej stała się współwłaścicielką m.in. przedmiotowego budynku. Małżeńska umowa majątkowa stanowi podstawę umownego ustroju majątkowego małżonków, a jej celem jest ustalenie zasad, według których kształtować się mają wzajemne stosunki majątkowe małżonków. Umowy o rozszerzenie wspólności ustawowej w zakresie, w jakim ustanawiają zasadę kształtującą ustrój majątkowy, działają na przyszłość i mają charakter organizacyjny.
Zdaniem Sądu, zasadnie też WINB ocenił, że w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Fakt zasięgania informacji o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w jej istniejącym kształcie nie stanowi żadnej z wymienionych w art. 97 § 1 K.p.a. przesłanek zawieszenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. K. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie:
- - art. 3 § 1, art. 110 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy P.p.s.a., w zw. z treścią art. 145 §1 pkt 4 K.p.a., poprzez zaniechanie zawiadomienia o toczącym się postępowaniu A. K. jako osoby niebiorącej dotychczas udziału w sprawie, co do której skarżący wskazywał już w toku postępowania odwoławczego, że jest współwłaścicielką nieruchomości i powinna być stroną postępowania i oddalenie skargi pomimo istnienia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, pominięcie treści działu II księgi wieczystej urządzonej dla nieruchomości, w skład której wchodzą działki nr [...] i [...] w R., według jej stanu w dacie wydawania decyzji przez PINB w I. i wynikających stąd konsekwencji prawnych dla oceny prawidłowości działania organu administracyjnego, błędne uznanie, że skarżący jest jedynym podmiotem zobowiązanym i pominięcie faktu istnienia na przedmiotowej nieruchomości współwłasności łącznej małżonków A. i L. K., w sytuacji, gdy A. K. stawiła się na rozprawę przed WSA chcąc uczestniczyć w postępowaniu i poprzeć stanowisko procesowe męża, uznanie, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego i że wydanie decyzji o rozbiórce było zasadne w sytuacji, gdy nie uchylono uprzednio decyzji Starosty I. nr 40/2001 z dnia 10 sierpnia 2001 r. znak BAI-gm.L.7351/47/01 o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozostaje ona nadal w obrocie prawnym,
- 2) przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 5 i 52 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o rozbiórce przed uprzednim wyeliminowaniem z obrotu prawnego prawomocnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę,
- - art. 17, art. 28 i art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że zawarcie umowy majątkowej małżeńskiej i ujawnienie jej w księdze wieczystej urządzonej dla nieruchomości na kilka miesięcy przed wydaniem decyzji o rozbiórce nie ma wpływu na określenie jej adresata, pominięcie w postępowaniu A. K. będącej współwłaścicielką nieruchomości pomimo podnoszenia tej okoliczności przez skarżącego.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skuteczny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Od razu jednak zastrzec należy, że niewłaściwe zastosowanie tego przepisu nastąpiło w sposób inny, niż wskazano to w opisie naruszenia.
Zgodnie z tym przepisem, według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie do stanu poprzedniego.
W niniejszej sprawie zastosowano tę z dyspozycji wymienionych w art. 51 ust. 5, która sprowadza się do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.
Warunkiem zastosowania tej dyspozycji jest prawidłowe przeprowadzenie tego etapu postępowania naprawczego, który w odniesieniu do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę został unormowany w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Co do zasady, decyzja przewidziana w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego może zostać wydana w stosunku do podmiotu, który nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Jeżeli jednak występuje następstwo prawne, w zakresie prawa zbywalnego, obowiązek prawny przechodzi na następcę prawnego. Następcy prawni inwestora, uzyskując prawo własności nieruchomości, wchodzą w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością. Wszelkie rozstrzygnięcia, w tym decyzje zmierzające do usunięcia skutków naruszeń prawa budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 5), powinny być kierowane do następców prawnych (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt IV SA 1796/96; wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 39/03, ONSA i wsa 2005/6/138).
Jest bezsporne, że skarżący uzyskał tytuł prawny do nieruchomości, a więc także do spornego obiektu budowlanego, w trakcie postępowania odwoławczego w sprawie, w której została wydana przez PINB decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. Decyzją tą nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku inwentarskiego, na poprzedników prawnych skarżącego, tj. M. i S. K., rodziców skarżącego, a do przejścia prawa własności doszło na mocy umowy darowizny, po złożeniu przez M. i S. K. odwołania.
Jeśli doszło do zbycia prawa zbywalnego w toku postępowania, to na mocy art. 30 § 4 K.p.a., skarżący, jako następca prawny, z mocy prawa wstąpił w miejsce dotychczasowej strony (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 685/07). Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem merytoryczne rozpoznanie odwołania, a nie jego umorzenie. Brak reakcji skarżącego na wezwanie WMWINB, aby oświadczył czy podtrzymuje odwołanie, nie miał żadnego wpływu na losy odwołania. Następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 K.p.a. w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia się, co w szczególności oznacza, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II OSK 248/21).
Do umorzenia postępowania odwoławczego na skutek oświadczenia skarżącego mogłoby dojść tylko wtedy gdyby złożył oświadczenie o cofnięciu odwołania. Takiego oświadczenia skarżący nie złożył.
Podkreślić warto, co zresztą wynika z poprzedzających uwag, że nie można było także uznać, że M. i S. K. złożyli odwołanie nie będąc stronami.
W rezultacie doszło do sytuacji, w której obowiązek określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 nie został nałożony decyzją ostateczną na nabywcę nieruchomości, czyli na skarżącego – mimo, że był stroną postępowania, do którego wstąpił z mocy prawa. Jednocześnie, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzono postępowanie odwoławcze, na skutek czego pozostała w obrocie decyzja nakładająca obowiązek na osoby, które przed zakończeniem postępowania odwoławczego utraciły przymiot strony.
To, że doszło do następstwa procesowego w trakcie postępowania zakończonego decyzją naprawczą wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego pozwala nadto na ocenę, według której, nie ma podstaw do przyjęcia, że nastąpiła sukcesja obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. Sukcesja ta mogłaby mieć miejsce w razie wydania ostatecznej decyzji wobec M. i S. K., a następnie przeniesienia własności nieruchomości z obiektem na rzecz skarżącego, już po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (por. Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 258-259).
Nie została zatem spełniona przesłanka wynikająca z hipotezy art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Nie doszło do wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, a więc obowiązku wprost nałożonego na skarżącego albo obowiązku, którego wykonanie przez skarżącego wynikałoby z sukcesji decyzji administracyjnej.
Tej wadliwości materialno-procesowej nie sanowało skierowanie do skarżącego wezwań, w formie pism procesowych, do wykonania obowiązku.
W rezultacie, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., należało uchylić zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję, utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, tj. decyzję PINB z dnia 19 lipca 2018 r., a także decyzję Warmińsko-Mazurskiego WINB z dnia 6 lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego.
W ponownym postępowaniu odwoławczym od decyzji PINB z dnia 8 czerwca 2015 r., znak: PINB.gm.5141.01.2014. należy rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję skierowaną do wszystkich osób, które wstąpiły do postępowania jako strony. W tym zakresie należy ocenić, czy status strony uzyskała także A. K., jak podniesiono w zarzutach kasacji.
W zależności od rezultatów tego postępowania, organy nadzoru budowlane podejmą stosowne czynności procesowe.
W konsekwencji, przedwczesne jest rozstrzyganie zasadności pozostałych zarzutów kasacji, w tym także odnoszących się do wzajemnej relacji rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie przepisów art. 51 oraz art. 36a Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o zasądzeniu od WMWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego w kwocie 1210 zł oparto na przepisach art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.