Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 71/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J.Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych:
W związku z pismem J.Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie przeprowadził w dniu 29 kwietnia 2010 r. kontrolę legalności zadaszenia (podcienienia) od strony wschodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w S. Budynek ten został wybudowany na podstawie pozwolenia z 26 kwietnia 1991 r., wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy w Strzyżowie dla R.W. i M.W. Podczas kontroli ustalono, że od strony wschodniej budynku istnieje zadaszenie o wymiarach 2,67 m x 3,30 m, którego konstrukcję stanowią dwa słupy murowane z cegły pełnej o wymiarach 0,25 m x 0,25 m. W trakcie kontroli R.W. oświadczył, że zadaszenie zostało wykonane podczas budowy budynku mieszkalnego. Po zakończeniu budowy inwestor zawiadomił Urząd Rejonowy w Rzeszowie, który 22 grudnia 1995 r. potwierdził przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy nie wnosząc sprzeciwu.
Decyzją z [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie umorzył postępowanie w sprawie legalności zadaszenia od strony wschodniej budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w S. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas budowy inwestor przeniósł zadaszenie zaprojektowane od strony zachodniej na stronę wschodnią. W 1998 r. Urząd Rejonowy w Rzeszowie badał sprawę usytuowania przedmiotowego zadaszenia. W piśmie z 23 lipca 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Rzeszowie wskazał, że w istniejącym stanie obiekt odpowiada obowiązującym wówczas przepisom i nie ma podstaw do interwencji w tej sprawie. Wskazano, że także PINB w Strzyżowie prowadził postępowanie w sprawie przedmiotowego zadaszenia. W piśmie z 30 grudnia 1999 r. poinformował strony, że zmiany dokonane w trakcie realizacji budynku w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji nie stanowią istotnego odstępstwa, co przesądza braku podstaw do podjęcia dalszych działań w ramach sprawowanego nadzoru.
Uzasadniając decyzję z [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie wskazał, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż dokonane odstępstwo należy uznać jako nieistotne i tym samym brak jest podstaw do podjęcia jakichkolwiek działań.
J.Z. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, po rozpoznaniu którego Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. Organ II instancji podniósł, że stanowisko w przedmiotowej sprawie zostało już wcześniej zajęte przez właściwy organ, zatem brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, podniósł, że że inwestor podczas budowy budynku mieszkalnego przeniósł zadaszenie, które było zaprojektowane od strony zachodniej, na stronę wschodnią, tak więc dokonał zmian. Jednakże sytuacja ta dotyczy inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i zakończonej zgodnie z prawem poprzez dokonanie przez inwestora zgłoszenia w dniu 20 grudnia 1995 r. Tymczasem pojęcie "odstępstwa istotnego" od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wprowadzone zostało ustawą z dnia 24 grudnia 1997 r. Prawo budowlane i dopiero po tej dacie dokonane odstępstwa od warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być oceniane jako "istotne" lub "nieistotne". Zawiadomienie o zakończeniu budowy, w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu, skutkuje natomiast możliwością przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją J.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wskazał na wadliwość obu decyzji, bowiem w jego przekonaniu, mimo oczywistej samowoli budowlanej i braku przesłanek do umorzenia postępowania organy nie podjęły prawem przewidzianych działań. Za bezsporne uznał ustalenia organu odnośnie wykonania zadaszenia od strony wschodniej budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy objęte pozwoleniem budowlanym zadaszenie zaprojektowane było od strony zachodniej. Wskazał, że przedmiotem jego wniosku jest samowola budowlana polegająca na wykonaniu zadaszenia od strony wschodniej. Zarzucił, że organy kierując się uznaniowością i dowolnością nie wskazały postawy prawnej rozstrzygnięcia w powiązaniu z ustalonym stanem faktycznym. Wskazał, że od strony zachodniej widoczne są w gruncie fundamenty po zadaszeniu. Zadaszenie od strony wschodniej zostało wykonane już po wybudowaniu budynku, posadowione na dwóch filarach z cegły na niestabilnym, nasypowym gruncie. Fakt usytuowania zadaszenia na niestabilnym gruncie powoduje, nie spełnia ono norm budowlanych. W każdej chwili może przewrócić się na jego siatkę i dom.
Sąd I instancji nie podzielił argumentów skargi i uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podkreślił, że została ona wydana w oparciu o dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a. który to przepis stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle ustaleń judykatury oraz orzecznictwa sądowego przesłanką umorzenia postępowania na podstawie cytowanego wyżej przepisu jest bezprzedmiotowość postępowania z przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. W rozpoznawanej sprawie, orzekające w sprawie organa ustaliły, że inwestor wzniósł budynek mieszkalny w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Strzyżów z [...] kwietnia 1991 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego według adaptowanego projektu typowego.
Niesporne również jest, że projekt przewidywał zadaszenie od strony zachodniej, które zrealizowane zostało ostatecznie od strony wschodniej. Zmiany położenia tego zadaszenia inwestor dokonał w trakcie budowy budynku mieszkalnego, zaś po zakończeniu inwestycji, 20 grudnia 1995 r. dokonał zgłoszenia zakończenia budowy. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie przyjęcia od inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wolnostojącego, z garażem według adaptowanego projektu W - 038. Te ustalenia dały podstawę umorzenia postępowania w przedmiocie samowolnego przeniesienia przez inwestora zadaszenia, przy przyjęciu bezprzedmiotowości wszczętego postępowania.
W ocenie Sądu, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ nie naruszył prawa, a w szczególności przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Jakkolwiek w sprawie istnieje podmiot domagający się wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis prawa materialnego, a taki przepis prawa materialnego również istnieje, to postępowanie zmierzające do wydania stosownego rozstrzygnięcia napotyka na niedającą się przezwyciężyć przeszkodę w postaci pozostającego w obiegu potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Rzeszowie z [...] grudnia 1995 r..
Mając na uwadze powyższe wskazał Sąd I instancji na przepis art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu pierwotnym, z którego wynika, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu. Tak sformułowany przepis oznacza, że zawiadomienie o zakończeniu budowy uruchamia postępowanie administracyjne zarówno wówczas, gdy jego następstwem jest wniesienie sprzeciwu, jak i gdy organ wyraża "milczącą" akceptację. Zarówno bowiem wniesienie sprzeciwu, jak i milczące przyzwolenie na powyższe zachowanie stanowią wyraz woli właściwych organów administracji publicznej kończący proces budowy obiektu. Skoro więc, jak wyjaśnia organ w piśmie z 30 grudnia 1999 r. kwestia zmiany usytuowania zadaszenia była przedmiotem kontroli przed zakończeniem procesu inwestycyjnego i ocena tego odstępstwa nie obligowała organu do wydania sprzeciwu w postępowaniu o zawiadomieniu o zakończeniu budowy, brak jest podstaw do kwestionowania tych rozstrzygnięć.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi.
W szczególności zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 145 1 pkt 1 lit b i c i art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi mimo istotnego naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 75, 77 § 1, 105 §1i107 k.p.a., dokonania błędu w ustaleniach faktycznych oraz dowolności i sprzeczności oceny zebranego materiału Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz nie przeprowadzenie z urzędu dowodów istotnych dla sprawy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodów: z mapy stanowiącej część graficzną do decyzji o warunkach zabudowy oraz z mapy zasadniczej aktualnej na dzień 12 lipca 2010 r. na okoliczność, że przedmiotowe zadaszenie znajduje się na tych mapach od strony zachodniej, tym samym dowolne jest założenie, że przedmiotowe zadaszenie w dniu zgłoszenia zakończenia budowy w 1995 r. znajdowało się, tak jak obecnie, do strony wschodniej budynku; z pisma z 23 lipca 1998 r. dla ustalenia, że w wyniku kontroli w dniu 3 lipca 1998 r. organ administracji ustalił, że zadaszenie znajdowało się po stronie zachodniej oraz wniósł o wezwanie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w Strzyżowie o udzielenie informacji kiedy został naniesiony na mapę zasadniczą przydaszek do budynku Mateusza Wiśniewskiego na działce [...], znajdujący się od strony wschodniej budynku oraz czy był kiedykolwiek na mapie zasadniczej zaznaczony od strony wschodniej, jeżeli tak to kiedy został wkreślony oraz czy przedmiotowy przydaszek jest wkreślony od strony zachodniej budynku na dzień dzisiejszy dla wykazania, że przedmiotowe zadaszenie jest samowolą budowlaną.
Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że organy obu instancji umorzyły postępowanie, ponieważ ich zdaniem sprawa już była rozstrzygnięta, gdy tymczasem nie było w sprawie decyzji. Ponadto nie było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. ponieważ, jeżeli wniosek skarżącego był niezasadny powinien być załatwiony decyzją merytoryczną odmowną. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie nieprawdą jest, że merytoryczne rozstrzygnięcie napotyka przeszkodę w postaci pozostającego w obiegu potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy z 22 grudnia 1995r. W ocenie skarżącego przedmiotowe zgłoszenie nie dotyczyło zadaszenia wykonanego od strony wschodniej budynku, ponieważ dokonane 3 lipca 1998 r. oględziny potwierdziły, że zadaszenie zostało wykonane od strony zachodniej, natomiast obecnie znajduje się od strony wschodniej.
Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy nie naruszyły przepisu art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ zgłoszeniem zakończenia budowy nie było objęte przedmiotowe zadaszenie od strony wschodniej budynku, skoro zostało do niego dostawione jako oddzielny obiekt budowlany nie połączony fundamentem z budynkiem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Granice te sprowadzały się do zarzutów dotyczących zarówno obrazy prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).
Precyzując zarzut naruszenia prawa procesowego wskazano w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 75, 77§ 1, 105 §1,107 k.p.a., podnosząc błąd w ustaleniach faktycznych oraz dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału dowodowego.
Zgodnie z art.174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący zarzucił, że dokonane przez organy ustalenie polegające na uznaniu, że przedmiotowe zadaszenie powstało razem z budynkiem jest dowolne i w konsekwencji błędne.
Zarzut ten uznać należy za chybiony. Sąd pierwszej instancji w ramach sprawowanej kontroli nad zaskarżonymi do tego sądu aktami administracyjnymi nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Ustaleń tych dokonują bowiem organy administracji publicznej w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, natomiast sąd ocenia, czy działania organów w tym zakresie były zgodne z przepisami obowiązującej je procedury. W przypadku uznania, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, Sąd przyjmuje ten stan jako faktyczną podstawę wyrokowania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że od strony wschodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w S. istnieje zadaszenie o wymiarach 2,67 m x 3,30 m, którego konstrukcję stanowią dwa słupy murowane. Ustalenia wymagała jedynie, kwestionowana w skardze kasacyjnej, data powstania tego zadaszenia.
W tym zakresie Sąd I instancji uznał za trafne ustalenie organu I instancji, że przedmiotowe zadaszenie powstało razem z budynkiem i stanowi jego część. Ustalenie powyższe nie zostało w treści skargi kasacyjnej podważone.
W tym miejscu należy przypomnieć, że sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, ponieważ jego przeprowadzenie następuje w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z przepisem art. 106 § 3 sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje, natomiast zgodnie z 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Wskazane przez autora skargi kasacyjnej dokumenty, wobec ustalenia, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalony przez organy stan faktyczny okazały się nieistotne.
Przedmiotem oceny Sądu była legalność decyzji organów nadzoru budowlanego o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania w sprawie legalności wykonania przedmiotowego zadaszenia jako bezprzedmiotowego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzone dowody dają podstawę do oceny, że realizacja przedmiotowego zadaszenia od strony wschodniej budynku, gdy w projekcie budowlanym daszek był przewidziany po stronie zachodniej, nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. w związku z czym dalsze prowadzenie postępowania w sprawie legalności budowy tego daszku stało się bezprzedmiotowe, a zastosowanie przez organy art. 105 § 1 k.p.a. było prawidłowe. Swoje stanowisko Sąd I instancji szczegółowo uzasadnił w zaskarżonym wyroku.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zauważył i trafnie uznał, że fakt zgłoszenia budynku mieszkalnego do użytkowania i brak sprzeciwu właściwego organu administracji publicznej nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Stwierdzić należy, że przyjęcie bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 prawa budowlanego co do zasady nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków. (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2003r. IV SA 2176/01).W przedmiotowej sprawie umorzenie postępowania poprzedzone zostało dokonaniem przez organ pierwszej instancji oceny, że odstępstwo polegające na zrealizowaniu zadaszenia z przeciwnej strony budynku niż przewidywał projekt budowlany jest odstępstwem nieistotnym, w konsekwencji nie wymagającym interwencji organów nadzoru budowlanego, co uzasadnia umorzenie postępowania.
Całkowicie chybiony jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane nie wskazując przy tym, czy zarzut dotyczy błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania tego przepisu. W tym miejscu należy przypomnieć, że przepis ten nie został wskazany jako podstawa prowadzonego przez organy postępowania w przedmiocie zgodności z prawem realizacji przedmiotowego zadaszenia, które następnie zostało umorzone. W konsekwencji Sąd I instancji nie kontrolował prawidłowości zastosowania przez organy tego przepisu. Podstawą zarzutów kasacyjnych może być natomiast naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował lub miał zastosować sąd.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.