Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2064/18

Uzasadnienie

Postanowieniem z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 60/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.), odrzucił skargę B. S. na uchwałę Rady Gminy Kowiesy z dnia 25 sierpnia 2017 r. nr XXXI/181/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., obejmującego fragment wsi C. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że Rada Gminy Kowiesy w dniu 25 sierpnia 2017 r. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., obejmującego fragment wsi C. Skargę na powyższą uchwałę wniosła B. S. wywodząc legitymację skargową z tego, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w C., o powierzchni 2,22 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...].

Rzeczoną nieruchomość nabyła na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Rawie Mazowieckiej I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie o sygn. akt [...] w celach inwestycyjnych, w szczególności w celu prowadzenia na niej działalności z zakresu gospodarowania odpadami. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą zarejestrowaną w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i zgodnie z danymi ujawnionymi w owym rejestrze wykonuje działalność gospodarczą sklasyfikowaną m.in. pod następującymi kodami PKD, 38.11.Z. – Zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, 38.12.Z. – Zbieranie odpadów niebezpiecznych, 38.21.Z. – Obróbka i usuwanie odpadów innych niż niebezpieczne, 38.32.Z. – Odzysk surowców z materiałów segregowanych.

Skarżąca planowała i podjęła wymierne kroki, by na przedmiotowej działce zrealizować inwestycje z zakresu gospodarowania odpadami. Najpierw złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynków i infrastruktury nieprzydatnej dla prowadzenia przedmiotowej inwestycji oraz wykonała szereg prac, które miały przygotować nieruchomość pod dalsze prace związane z inwestycją w zakresie gospodarowania odpadami. Ponadto, w dniu 20 marca 2017 r. zawarła z [...] Sp. z o.o. umowę dzierżawy, która w swych postanowieniach zawierała zapisy odnoszące się do sposobu korzystania z jej nieruchomości przez dzierżawcę, który na dzierżawionej nieruchomości miał prowadzić działalność w zakresie gospodarki odpadami po uprzednim uzyskaniu niezbędnych i wymaganych przepisami prawa pozwoleń/zezwoleń/decyzji.

W ocenie skarżącej inwestycja taka mogła być realizowana na nieruchomości należącej do skarżącej zgodnie z postanowieniami studium. Natomiast uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza na nieruchomości skarżącej zakaz wykonywania działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami. Zakaz ten bezpośrednio niweczy plany inwestycyjne oraz starania, jakie podjęła skarżąca, a zatem plan wywołuje bezpośrednio negatywne skutki w sferze interesów oraz uprawnień prawnych skarżącej. Niewątpliwie zatem skarżąca posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kowiesy wniósł o jej odrzucenie w całości ewentualnie o jej oddalenie w całości.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że według Sądu Wojewódzkiego skarżąca nie wykazała naruszenia przysługującego jej interesu prawnego regulacjami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co warunkowało odrzucenie skargi. Sąd zaznaczył, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną.

Dalej Sąd odwołał się do orzeczeń sądowych wskazujących, że obowiązek uwzględnienia skargi na plan miejscowy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Sąd stwierdził, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr ewid. [...] objętej regulacjami zaskarżonej uchwały, która dla tego terenu, oznaczonego w planie symbolem 1 PU wprowadziła w § 7 pkt 3 między innymi zakaz realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami (obejmujący m.in. zbieranie, przetwarzanie, transport odpadów) w rozumieniu przepisów odrębnych oraz zakaz magazynowania odpadów z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów, składowania odpadów w rozumieniu przepisów odrębnych.

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z twierdzenia, że rzeczoną nieruchomość nabyła wyłącznie w celu prowadzenia na niej działalności gospodarczej z zakresu gospodarki odpadami, którą zresztą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. przyjęte uchwałą Rady Gminy Kowiesy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. – w jej przekonaniu – czyniło dopuszczalną. Nadto podjęła kroki prawne oraz wykonała szereg prac celem przygotowania nieruchomości pod tego rodzaju inwestycję, na dowód czego załączyła do skargi kopie faktur, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji administracyjnych.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego analiza przedmiotowej dokumentacji przeczy twierdzeniom skarżącej, z których wywodzi ona swoją legitymację skargową. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, co miało miejsce w dniu[...] sierpnia 2017 r. ani też na etapie prac planistycznych zakończonych uchwaleniem planu gminy K., obejmującego fragment wsi C., skarżąca na terenie nieruchomości nie prowadziła jakiejkolwiek działalności gospodarczej, w tym działalności z zakresu gospodarowania odpadami. Nie legitymowała się również jakimikolwiek ostatecznymi decyzjami administracyjnymi bądź innymi aktami prawnymi zezwalającymi na prowadzenie takiej działalności. Dla terenu nieruchomości skarżącej nie została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla jakiegokolwiek przedsięwzięcia ani tym bardziej decyzja o pozwoleniu na budowę dla konkretnej inwestycji, którą organ planistyczny byłby zobowiązany uwzględnić na etapie procedowania nad planem.

Poza tym sam fakt, że syn skarżącej wystąpił z wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji polepszacza glebowego, której zresztą do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie uzyskał, nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, bowiem ten co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie powinien być własny, indywidualny, konkretny i aktualny. Również z załączonej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nie wynika postulowany przez skarżącą zamiar prowadzenia działalności gospodarczej. Jeśli zaś chodzi o załączone do skargi faktury dotyczące budowy ogrodzenia, bramy wjazdowej, prac koparki, czy spycharki, wznowienia granic, usług geodezyjnych, zakupu piasku i żwiru, nici lnianych, sznurka murarskiego, węża ogrodowego, rękawic ochronnych, zamka, wynajmu walca, pracy samochodu Iveco, zakupu betonu, kontenera, zakupu tłucznia, robót betoniarskich, murarskich, tynkarskich, montażu zasobnika ciepłej wody, grzejnika, armatury ogrzewania podłogowego, to – zdaniem sądu – świadczą one co najwyżej o podjęciu prac zabezpieczających teren nabyty w użytkowanie wieczyste i podjęciu czynności związanych z jego bliżej niesprecyzowanym zagospodarowaniem.

Brak jest zatem podstaw, ażeby skutecznie twierdzić, że są to czynności mające swoje podłoże prawne, a zmierzające do prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarki odpadami. Wreszcie zawierając w dniu 20 marca 2017 r. warunkową umowę dzierżawy nieruchomości skarżąca, nie dysponując żadnymi zezwoleniami gwarantującymi jej prawo do gospodarowania odpadami na przedmiotowym terenie, uczyniła to na własne ryzyko, zatem winna się liczyć z ewentualnymi konsekwencjami z tego wynikającymi. Ponadto Sąd za błędne uznał przekonanie skarżącej, jakoby studium dopuszczało prowadzenie na jej działkach, zakazanej w planie działalności z zakresu gospodarowania odpadami. Sąd omawiając postanowienia studium wywiódł, że plan pozostaje w zgodzie ze studium co do ograniczenia w prowadzeniu działalności z zakresu gospodarki odpadami na terenie objętym zaskarżoną uchwałą.

Reasumując Sąd Wojewódzki podkreślił, że skarżąca pomimo obszernej argumentacji przedstawionej w treści skargi oraz licznej dokumentacji załączonej na jej poparcie nie dowiodła, że zaskarżona uchwała naruszyła przysługujący jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak jest tym samym jakichkolwiek podstaw ażeby przyjąć, że plan naruszył, ograniczył czy też zniósł przysługujące dotychczas skarżącej uprawnienia w stosunku do terenu jej nieruchomości, a więc, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy sytuacją prawną skarżącej a regulacjami planu. Zwrócił ponadto uwagę na to, że skarżąca wykazała całkowitą bierność w okresie procedowania przedmiotowego planu. Natomiast brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej wyklucza prawną możliwość przystąpienia do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, a zarazem ocenę skuteczności zarzutów skargi skierowanych pod jej adresem.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. 1. Naruszenie prawa materialnego – art. 101 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegająca na stwierdzeniu, że w z związku z podjęciem Rady Gminy Kowiesy z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. fragment wsi C., nie doszło do naruszyła interesu prawnego Skarżącej podczas gdy, skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej regulacjami zaskarżonej uchwały, na podstawie której wprowadzono m.in. zakaz prowadzenia przedsięwzięć i działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami, która to działalność była uprzednio wykonywana przez skarżącą w formie jednoosobowej działalności gospodarczej, oraz w związku z którą skarżąca podjęła konkretne działania prawne, poniosła nakłady inwestycyjne oraz wykonała szereg prac na terenie nieruchomości, celem przygotowania nieruchomości pod tego rodzaju inwestycję, zaś w uzasadnieniu m.p.z.p. wskazano wprost, iż m.p.z.p. został uchwalony w celu zablokowania inwestycji skarżącej.
2. 2. Naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw ażeby przyjąć, że plan naruszył, ograniczył czy też zniósł przysługujące dotychczas skarżącej uprawnienia w stosunku do terenu jej nieruchomości, a więc, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy sytuacją prawną skarżącej, a regulacjami planu, podczas gdy, w wyniku uchwalenia m.p.z.p. dla nieruchomości skarżącej zostały ustanowione znaczące ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wykonywanej przez skarżącą w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej, uniemożliwiając tym samym skarżącej rozwój przedsiębiorstwa, co w ewidentny sposób świadczy o znacznym ograniczeniu uprawnień skarżącej, a więc istnieniu związku przyczynowego pomiędzy regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sytuacją sprawą skarżącej;
3. 3. Naruszenie prawa materialnego art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności działek ew. nr [...] i [...], obręb C., gmina K., poprzez:
4. a. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącej obejmującej ok. 40% powierzchni m.p.z.p., co świadczy o tym, iż m.p.z.p. został uchwalony wyłącznie w celu zablokowania inwestycji skarżącej;
5. b. prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający zainteresowanym udział w postępowaniu, poprzez umieszczanie na BIP informacji wprowadzających w błąd odnośnie prowadzonego postępowania planistycznego, co znacząco utrudniało znalezienie informacji na BIP i zachowaniu terminów dla dokonania czynności określonych w obwieszczanych, zaś obwieszczenia planistyczne znajdujące się w aktach sprawy są nowymi wydrukami, nie noszą śladów świadczących o ich wywieszeniu, nie posiadają dat ich sporządzenia, przez co w toku postępowania planistycznego nie wpłynęły żadne wnioski ani uwagi osób zainteresowanych, w tym skarżącej, która nie wiedziała o wszczęciu procedury planistycznej;
6. c. uniemożliwienie skarżącej realizacji inwestycji, mimo iż poniosła ona koszty inwestycyjne na kwotę ponad 315.000,00 zł (oraz podjęła wraz z podmiotami z nią współpracującymi, czynności zmierzające do uzyskania decyzji związanych z realizacją inwestycji, których nie uzyskała z uwagi na sztuczne przedłużanie postępowania przez organy administracyjne (m.in. po sześciu miesiącach postępowania, decyzja oddalająca wniosek na transport odpadów została wydana tydzień po wejściu w życiu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definitywnie zabraniającego prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami);
7. 4. Naruszenie prawa materialnego art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedoprowadzenie projektu planu miejscowego do zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;
8. 5. Naruszenie prawa materialnego art. 31 ust. 3 i 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 w zw. z art. 233 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym i nieuzasadnionym ograniczeniu skarżącej, jako właściciela w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości;
9. 6. Naruszenie prawa materialnego art. 20 w zw. z 22 Konstytucji RP, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu swobody działalności gospodarczej, poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, wobec braku istnienia ważnego interesu publicznego polegającego na hipotetycznym naruszeniu zdrowia i życia ludzi oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, podczas gdy nie przemawiają za tym środowiskowe uwarunkowania terenów objętych m.p.z.p. (brak obszarów Natura 2000 oraz innych terenów cennych przyrodniczo, a także bliskiej zabudowy mieszkalnej);
10. 7. Naruszenie prawa procesowego art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227) w zw. z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. polegające na braku udostępnienia strategicznej oceny na środowisko na stronach BIP Gminy K., aktach sprawy, oraz nieuwzględnienie jej wyników w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (brak w treści m.p.z.p. nawiązania do wyników strategicznej oceny na środowisko zarówno w jego zasadniczej treści jak i w uzasadnieniu), co uniemożliwiło skarżącej zweryfikowanie, czy ww. ocena została w ogóle sporządzona, a w przypadku jej sporządzenia zweryfikowanie, czy została przeprowadzona w sposób dostatecznie rzetelny;
11. 8. Naruszenie prawa materialnego, przepisów uchwały Rady Gminy Kowiesy z dnia [...] grudnia 2008 r. poprzez uznanie iż na terenie Gminy Kowiesy nie ma i nie przewiduje się realizacji ani zakładu utylizacji odpadów komunalnych ani składowiska odpadów, a także że obecna gospodarka odpadami oparta jest o indywidualne gromadzenie odpadów w pojemnikach na terenie posesji i odbiór przez wyspecjalizowane firmy, które wywożą do punktu gromadzenia i utylizacji odpadów poza teren gminy wg zawartych umów, podczas gdy z rocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi Gminy Kowiesy na terenie Gminy Kowiesy za 2016 r. zamieszczonej na stronach BIP Gminy Kowiesy wynika, iż system oparty na indywidualnych umowach zawieranych przez mieszkańców z podmiotami zajmującymi się odbiorem odpadów komunalnych obowiązywał do dnia 1 lipca 2013 r., zaś od 1 lipca 2013 r. uruchomiony został nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi, a Gmina w zamian za uiszczaną przez mieszkańców opłatę prowadzi gospodarkę odpadami komunalnymi na swoim terenie, oraz prowadzi selektywną zbiórkę odpadów również w Punkcie Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (tzw. PSZOK), utworzonym na terenie Gminy Kowiesy;
12. 9. Naruszenie prawa materialnego – art. 101 ust 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do naruszenia interesu prawnego konieczne jest wykazanie przez skarżącą, że:
13. a. w chwili zawierania umowy dzierżawy Nieruchomości w celu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, skarżąca dysponowała zezwoleniami gwarantującymi jej prawo prowadzenia takiej działalności;
14. b. podejmowane przez skarżącą czynności zmierzały do prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami;
15. c. w czasie podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania skarżąca powinna prowadzić na nieruchomości działalność gospodarczą z zakresu gospodarki odpadami, których to wymogów skarżąca nie spełniła;
16. – podczas gdy dla wykazania, że interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą istotne jest, a zarazem też wystarczające, wykazanie tego, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomością, której skarżąca jest użytkownikiem wieczystym, w stosunku do możliwości, jakie istniały przed uchwaleniem, co zostało przez skarżącą wykazane, gdyż przed uchwaleniem miejscowego planu nieruchomości mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, zaś po uchwaleniu miejscowego planu taki sposób wykorzystania nieruchomości jest niemożliwe.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadne okazały się zarzuty kasacyjna (pkt 1,2, 9 petitum skargi) podważające ocenę Sądu Wojewódzkiego co do braku legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a w konsekwencji odrzucenia jej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a.

Zgodnie z wymienionym przepisem, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wobec przedstawienia w uzasadnieniu wyroku niespójnej argumentacji odnoszącej się do interpretacji art. 101 ust. 1 u.s.g., konieczne jest poczynienie uwag ogólnych w tym zakresie.

Mianowicie z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny.

Według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem prawnym. Podkreślić przy tym należy, że ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie może ograniczać się wyłącznie do przepisów prawa administracyjnego, lecz musi uwzględniać również inne regulacje prawne, zwłaszcza te, które służą ochronie praw cywilnych przysługujących właścicielom nieruchomości. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Wynika to z istoty planu miejscowego, określonej w art. 6 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1, ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trzeba też pamiętać, że w planowaniu przestrzennym obowiązuje nakaz uwzględnienia określonych wartości, w tym ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Należy więc zaznaczyć, że przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też regulacją art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 14 września 2012 r. II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. II OSK 2369/12, 5 maja 2014 r. II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 r. II OSK 1719/16, 26 października 2016 r. II OSK 137/15, 12 grudnia 2016 r. II OSK 743/15).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich wyrokach wskazywał, że jeżeli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Dla ustalenia legitymacji procesowej nie jest istotny ani zakres naruszenia interesu prawnego, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia (por. wyrok z 20 listopada 2009 r. II OSK 1305/09, z 12 stycznia 2016 r. II OSK 1102/14, z 21 czerwca 2016 r. II OSK 2593/14).

W wyroku z 14 września 2012 r. II OSK 1541/12 NSA zaznaczył, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza wobec danej nieruchomości ograniczenia w sposobie korzystania z niej, to biorąc pod uwagę prokonstytucyjną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., w aspekcie prawa do rozpatrzenia sprawy przez Sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), właściciel takiej nieruchomości będzie uprawniony do zaskarżenia uchwały o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego.

Uwzględniając powyższe uwarunkowania należało w niniejszej sprawie stwierdzić, że skarżąca wykazała legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w sytuacji, gdy zakwestionowane ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia nieruchomości będących w jej użytkowaniu wieczystym nie są zgodne z zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącej. Naruszenie interesu prawnego skarżącej nie wymagało szerszego dowodzenia skoro przedstawiła ona okoliczności świadczące o nabyciu oznaczonych nieruchomości celem ich wykorzystania do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla fragmentu wsi C. wprowadził zakaz realizacji przedsięwzięć i prowadzenia gospodarowania odpadami (obejmujący m.in. zbieranie, przetwarzanie, transport odpadów) w rozumieniu przepisów odrębnych oraz zakaz magazynowania odpadów z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów, składowania odpadów w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 7 pkt 3 Uchwały).

Na etapie badania dopuszczalności skargi wystarczające było wskazanie przez skarżącą, że przyjęte w zaskarżonej Uchwale zakazy co do prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami uniemożliwiają jej realizację planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych. Drugorzędne znaczenie dla ustalenia legitymacji skarżącej miały bowiem analizowane szczegółowo przez Wojewódzki Sąd fakty wskazujące m.in. na to, że w czasie przed uchwaleniem planu skarżąca na przedmiotowych działkach nie prowadziła działalności z zakresu gospodarowania odpadami, nie legitymowała się ostatecznymi decyzjami administracyjnymi zezwalającymi na prowadzenie takiej działalności, w szczególności nie była dla tego terenu wydana decyzja o warunkach zabudowy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, czy decyzja o pozwoleniu na budowę konkretnej inwestycji.

Sąd Wojewódzki weryfikując szczegółowo dokumentację dołączoną do skargi błędnie założył, że skarżąca powinna wykazać działania prawne zmierzające do prowadzenia działalności z zakresu gospodarowania odpadami. Tymczasem dla stwierdzenia naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. wystarczające było ustalenie, że kwestionowana uchwała wprowadziła dla skarżącej – jako użytkownika wieczystego – ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości dla celów działalności gospodarczej, podczas gdy takie ograniczenia nie istniały przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć należy, że przedstawiona w uzasadnieniu wyroku argumentacja wykracza poza aspekty związane z badaniem legitymacji skarżącej i świadczy o braku właściwego rozgraniczenia etapu związanego z badaniem naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i etapu poświęconego merytorycznej ocenie zaskarżonego aktu.

Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że spełnienie wymogu ustanowionego w art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na tym, że skarżący "musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację". Podkreślenia wymaga, że kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy utożsamiać z "naruszeniem prawa". Jak trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego).

Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Wobec powyższego Sąd Wojewódzki niezasadnie odrzucił skargę, podczas gdy powinien przeprowadzić merytoryczną kontrolę zaskarżonej Uchwały. Jako przedwczesne należało uznać pozostałe zarzuty kasacyjne, bowiem dotyczą one zgodności z prawem kwestionowanych ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, co będzie dopiero badane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1719/16).