Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2894/14 oddalił skargę T.O. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Starosta S., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Ł., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wówczas - Dz. U. z 2008 r. Nr 194, poz. 1994 ze zm., dalej "specustawa drogowa), decyzją z [...]r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia budowlanego polegającego na "Rozbudowie dróg dojazdowych gminnych do zbiornika w J., Nr [...] i Nr [...] w miejscowości Ł.".
Skarżąca wraz z E.O. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. oraz wznowienie z urzędu postępowania w sprawie ww. decyzji.
Wojewoda Świętokrzyski decyzją z [...] r., nr [...]odmówił stwierdzenia nieważności powołanego zezwolenia realizacyjnego.
Odwołanie od tej decyzji wniosły skarżąca i E.O. zarzucając organowi naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: Kpa).
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...]r. utrzymał w mocy decyzje Wojewody Świętokrzyskiego z [...] r.
Analizując przedmiotową sprawę Minister Infrastruktury i Rozwoju nadzoru stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Minister podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, że kwestionowana decyzja Starosty S. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Organ podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie oznacza weryfikacji wydanej decyzji w takim znaczeniu, w jakim następuje to w zwykłej procedurze odwoławczej i nie służy pełnemu, ponownemu rozpatrzeniu sprawy administracyjnej od początku. W konsekwencji organ za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez Wojewodę Świętokrzyskiego przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa.
W ocenie organu niezasadne są też zarzuty, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie jest sprzeczna z decyzją środowiskową Wójta Gminy Ł. z [...]r. w zakresie umiejscowienia przejść płazów. Minister podkreślił, że decyzja środowiskowa przewidywała pewną dowolność w lokalizacji planowanych przejść dla płazów, określając jedynie ich przybliżone położenie. Na powyższe wskazuje nie tylko posłużenie się przez Wójta Gminy Ł. określeniami "około", ale również przybliżone określenie lokalizacji pierwszego z przejść, mającego znaleźć się na wysokości działki nr ewid. [...], ok. 15 m od drogi przebiegającej przez tamę.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących szeregu zmian w zakresie rozwiązań budowlanych już na etapie realizacji inwestycji organ wskazał, że kwestie te pozostają poza przedmiotem badania organu, oceniając legalność decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast kwestia braku udziału skarżących w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia przedmiotowego postępowania, nie zaś do żądania stwierdzenia nieważności.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Wojewodę Świętokrzyskiego przepisu art. 31 ust. 1 specustawy drogowej organ stwierdził, iż przytoczony przepis stosowany jest wyłącznie w przypadkach, w których decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obciążona jest wadą nieważności, a zatem w niniejszej sprawie nie znajduje w ogóle zastosowania.
Skarżąca wniosła na powyższą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...]r. skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 6-8 Kpa w zw. w art. 156 § 1 Kpa, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wówczas (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz.1623 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa; art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 107 § 1 Kpa oraz art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, 156 § 1 pkt 2 Kpa, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa, art. 12 Kpa w zw. z art. 35 § 3 Kpa, art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 127 § 1 i 2 Kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 24 lutego 2015 r. powyższą skargę oddalił.
Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest w szczególności postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie rozpatruje sprawy merytorycznie, a tym bardziej nie może prowadzić postępowania dowodowego, zmierzającego do uzupełnienia podstawy faktycznej kwestionowanej decyzji, a jedynie dokonuje oceny, czy weryfikowana decyzja wydana została w warunkach określonych w art. 156 § 1 Kpa. Tym samym Minister, wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszył przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa.
Sąd I instancji stwierdził, że chybiony jest również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez nie wzięcie przez organ pod uwagę sprzeczności zapisów zawartych w projekcie budowlanym, stanowiącym integralną część decyzji Starosty S., z postanowieniami decyzji środowiskowej. W szczególności w pkt II.2 decyzji, określającym warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, organ nakazał zrealizować przedmiotową inwestycję zgodnie z wymaganiami zawartymi w decyzji środowiskowej. Również z projektu budowlanego wynika, że podstawą jego opracowania była decyzja środowiskowa. Minister przeprowadził analizę projektu budowlanego przez pryzmat wymogów decyzji środowiskowej, a w wyniku tej analizy stwierdził, iż zarzuty skarżącej są w tym zakresie pozbawione podstaw. Decyzja środowiskowa przewidywała pewną dowolność w lokalizacji planowanych przejść dla płazów, określając jedynie ich przybliżone położenie.
Na powyższe wskazuje nie tylko posłużenie się przez Wójta Gminy Ł. określeniami "około", ale również przybliżone określenie lokalizacji pierwszego z przejść, mającego znaleźć się na wysokości działki nr ewid. [...], ok. 15 m od drogi przebiegającej przez tamę. Organ wydający decyzję środowiskową posłużył się zatem pojęciami nieostrymi, dając tym samym określony zakres swobody w opracowaniu projektu budowlanego pozwalający projektantowi na zaplanowanie najbardziej optymalnych rozwiązań technicznych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewodę Świętokrzyskiego oraz Ministra przepisu art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, Sąd I instancji uznał za zasadne stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że przytoczony przepis stosowany jest wyłącznie w przypadkach, w których decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obciążona jest wadą nieważności.
W ocenie Sądu organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił stan faktyczny w sprawie i odniósł się szczegółowo tak to zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności jak i do zarzutów odwołania.
Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- I. przepisów prawa procesowego:
- 1) art. art. 3 i art. 14 ust. 1 w zw. z art. 141 ust. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy wskutek naruszenia przez Sąd I instancji reguł kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również bez wnikliwej analizy stanu faktycznego przedstawionej w uzasadnieniu swojej decyzji przyjął, że
- - lokalizacja przejść dla płazów oznaczona w projekcie budowlanym w kilometrażu drogi nie stanowiła istotnego odstępstwa od ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mimo, że prawidłowa analiza materiału dowodowego wskazuje, iż różnice w lokalizacji przejść w porównaniu do decyzji środowiskowej wynoszą kilkadziesiąt metrów, w konsekwencji przejścia dla płazów są zlokalizowane na innych działkach niż przewidywała to decyzja środowiskowa.
- 2) art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi mimo, iż okoliczności sprawy uzasadniały jej uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonych decyzji;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego pominięcie i oddalenie skargi, mimo że okoliczności sprawy uzasadniały jej uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji.
- II. przepisów prawa materialnego:
art.11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo ocenił zgodność decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji drogowej mimo, że projekt budowlany był niezgodny ze wskazaniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie, w jakim szczegółowo ustalała lokalizację przejść dla płazów;
art.11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 §1 pkt. 2 Kpa poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w przypadku braku zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska nie stanowi rażącego naruszenia prawa, mimo iż przesłanką wydania decyzji jest uprzednie sprawdzenie zgodności projektu z przepisami, w szczególności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji;
3. art.11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 §1 pkt 2 Kpa poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mimo że organ wydający decyzję - Starosta S. nie dochował obowiązku należytego sprawdzenia projektu budowlanego z wymaganiami odnośnie lokalizacji przejść dla płazów określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przed wydaniem decyzji nie nałożył na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości, do czego obligują go wskazane przepisy.
W skardze kasacyjnej powyższe zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia powołanych przepisów prawa procesowego dotyczących prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. art. art. 3 i art. 14 ust. 1 w zw. z art. 141 ust. 4 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wbrew treści tego zarzutu ustalenia faktyczne były wyczerpujące i przyjęty stan faktyczny nie wywoływał jakichkolwiek wątpliwości, w szczególności w zakresie dotyczącym lokalizacji przejść dla płazów.
W ramach tego zarzutu strona skarżąca stara się natomiast podważyć dokonaną prawidłowość samej oceny prawnej i uznanie przez Sąd I instancji, że lokalizacja przejść kilkadziesiąt metrów dalej niż jej zdaniem powinny być zaprojektowane, nie stanowi rażącego naruszenie prawa, co jednak nie ma żadnego związku z prawidłowością ustalenia samego stanu faktycznego. Kwestia oceny czy określona lokalizacja przejść stanowi "istotne odstępstwo" od ustaleń decyzji środowiskowej jest elementem oceny prawnej, a nie ustalenia stanu faktycznego.
Drugi z zarzutów naruszenia prawa procesowego w ogóle wymyka się kontroli instancyjnej, ponieważ w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie bada się przesłanek określonej w art. 145 § 1 pkt 1 Kpa stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji.
Przechodząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje zawarte w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, iż nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm.
Wbrew zarzutom, skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji o tym. że dokonana przez organ nadzoru ocena legalności zezwolenia realizacyjnego nie potwierdziła aby było ono dotknięte uchybieniem takiego stopnia.
Jak słusznie uznał Sąd I instancji wskazania decyzji środowiskowej, co do lokalizacji przejść dla płazów nie określały precyzyjnej ich lokalizacji, dając inwestorowi możliwość pewnej dowolności w tej kwestii. Inwestor uwzględnił jednak wymaganą ilość przejść i odległości pomiędzy nimi, a pierwsze z przejść zostało umiejscowione na wysokości działki [...] zgodnie z wymogami decyzji środowiskowej. Również kolejne przejścia zostały zaprojektowane w odległościach określonych w tej decyzji. Trudno zatem zrozumieć na czym miałoby polegać rażące naruszenie art. art.11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Subiektywne odczytanie przez skarżąca treści decyzji środowiskowej co do lokalizacji przejść dla płazów pozostaje w sprzeczności z nieostrymi ustaleniami decyzji środowiskowej. Nie sposób przyjąć, że decyzja środowiskowa narzucała sztywne miejsce lokalizacji przejść.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie w ogóle nie występuje sprzeczność projektu budowlanego w wymogami ochrony środowiska jak również sprzeczność, a tym bardziej oczywista sprzeczność, pomiędzy decyzją środowiskową a zezwoleniem realizacyjnym. W konsekwencji Starosta S. po prawidłowym zweryfikowaniu projektu nie miał w ogóle podstaw do zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tym samym wszystkie 3 zarzuty naruszenia prawa materialnego tak co do niewłaściwego zastosowania jak i wykładni art.11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 3 oraz w w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 §1 pkt 2 Kpa są bezzasadne.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 Ppsa, polegający na oddaleniu skargi w niniejszej sprawie.
Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.