Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2397/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 czerwca 2017 r. nr... w przedmiocie ustalenia strefy ochrony ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania zwierząt.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd w całości podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ odwoławczy i uznaje je za własne. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że dowody zgromadzone w sprawie w toku postępowania administracyjnego wskazują, że ustalono miejsce lęgu i przebywania orlika krzykliwego w sezonie 2016. Wskazują na to dowody w postaci: notatki ornitologa, zdjęć, wizji terenowej z 7 września 2016 r., nagranie na filmie. Nadleśnictwo nie kwestionowało odnalezienia gniazda na jodle, autentyczności innych dowodów. Analiza wszystkich dowodów, w szczególności nagrania filmu, na którym widoczny jest młody orlik oraz biały puch na gnieździe i na gałęziach poniżej gniazda, w powiązaniu ze wszystkimi innymi dowodami oraz ustaleniami organu odwoławczego odnośnie etapów lęgowych tego gatunku, wskazuje na to, że miejsce to było miejscem rozrodu i przebywania orlika krzykliwego w sezonie 2016. Fakt, że w dniu wizji przeprowadzonej 7 września 2016 r. gniazdo było puste, nie podważa powyższych ustaleń wobec wskazania organu, że w tym czasie młode orliki mogły wyruszyć już na zimowisko.
W czasie wizji potwierdzono lokalizację gniazda na drzewie oraz zaobserwowano odchody pod gniazdem. W ocenie Sądu, organ zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy i należycie go przeanalizował zgodnie z art. 77 k.p.a. Brak było podstaw, z uwagi na zgromadzony już materiał, do przeprowadzania rozprawy administracyjnej i dokonywania oględzin. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą praworządności, podjęto wszystkie niezbędne czynności w sprawie. Organy umożliwiły stronie zajęcie stanowiska w sprawie, dwukrotnie organ pierwszej instancji wzywał skarżącego do wskazania proponowanej strefy ochrony, czego skarżący nie uczynił. Nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w tym zakresie. Brak jest podstaw do uznania, że został naruszony interes społeczny i słuszny interes obywateli określony w art. 7 k.p.a. Stan sprawy został dokładnie wyjaśniony. Przeprowadzona ocena materiału dowodowego nie jest oceną dowolną, została ona dokonana na bazie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jest ona zgodna z logiką i wiedzą życiową, nie doszło zatem do naruszenia art. 80 k.p.a.
Sąd wskazał, że w toku postępowania administracyjnego strona nie kwestionowała autentyczności zgromadzonych dowodów, nie kwestionowała lokalizacji jodły z gniazdem, oraz nie podawano, że zdjęcia i film zostały zrobione w innym czasie i miejscu. Jedynie kwestionowano, że przedmiotowe gniazdo było miejscem bytowania i lęgu orlika krzykliwego w sezonie 2016. Sąd podziela ocenę dokonaną przez organ, że zgromadzone w sprawie dowody są wiarygodne, i ich całokształt pozwala na ustalenie jednoznacznego stanu faktycznego w sprawie. Wbrew zarzutom skargi organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do kwestii konieczności ustalenia strefy ochrony wskazując, że orlik krzykliwy jest gatunkiem bardzo nielicznym w Polsce, i zwyczajowo unika sąsiedztwa terenów zurbanizowanych. W uzasadnieniu decyzji podano okoliczności przemawiające za wyznaczeniem strefy w kontekście zapewnienia spokoju w sezonie lęgowym, jak również poza nim, tak aby zapewniając niezmienność struktury drzewostanu zapewnić przywiązanie do stałych miejsc gniazdowania.
Podano również okoliczności przemawiające za ustaleniem maksymalnej strefy z uwagi na bliskość terenów zabudowanych oraz specyfikę gatunku w aspekcie preferencji co do lokalizacji zakładanych gniazd. Odniesiono się również do kwestii nieuwzględnienia m.in. miejsc charakterystycznych w terenie, naturalnych granic, istniejącego podziału powierzchniowego, wskazując jednoznacznie, że priorytetem jest zapewnienie właściwej ochrony orlika w terenie. Podano, że inne czynniki np. umożliwiające łatwiejszą identyfikację strefy w terenie, mają charakter drugorzędny i nie powinny przesądzać o przebiegu granicy strefy.
Sąd w pełni podziela wywody organu w tym zakresie. Również organ, wbrew twierdzeniom skargi, analizował kwestę wyznaczenia strefy w aspekcie prowadzenia zrównoważonej gospodarki leśnej przez Nadleśnictwo. Wskazano w uzasadnieniu decyzji, że wyznaczenie strefy ochronnej dedykowane jest nie tylko zarządcy terenu, ale także wszystkim innym użytkownikom lasu np. myśliwym, bird-watcherom, czy fotografom, a celem jest ochrona gatunku przed płoszeniem. Zgodzić się w tym miejscu należy ze stwierdzeniem organu, że w sytuacji gdy prawie wszystkie strefy ochrony znajdują się na terenie lasów państwowych, to przyjęcie argumentów strony, prowadziłoby do wniosku, że wyznaczanie takich stref na terenach lasów, gdzie prowadzona jest zgodnie z przepisami ustawy o lasach zrównoważona gospodarka leśna, byłoby bezzasadne jako zbyteczne.
Zdaniem Sądu niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na niezrozumiały sposób określenia granicy strefy. Jak wyżej wskazano, organ uzasadnił konieczność ustalenia wyznaczonej strefy. Strefa ta została wyznaczona w promieniu do 100 metrów od gniazda (miejsca rozrodu i przebywania) – strefa całoroczna, a w zakresie strefy okresowej, zgodnie z wnioskiem Fundacji, modyfikując wydzielenie jednostki 218j, gdzie wycięto wąski pas wydzielenia biegnący wzdłuż drogi (w kierunku północno zachodnim). Lokalizacja gniazda została określona współrzędnymi GPS, a integralną cześć decyzji stanowi załącznik graniczny z naniesionymi strefami, co pozwala na jej wyznaczenie w terenie niezależnie od aktualnych oznaczeń podziału powierzchniowego oddziałów leśnych, współrzędne GPS są bowiem niezmienne i stałe. W toku postępowania dwukrotnie organ zwracał się do strony o przekazanie materiałów pozwalających na utworzenie strefy ochrony (miejsca występowania gatunku wg podziału powierzchniowego zgodnie z aktualnym planem urządzenia lasu, wykazu wydzieleń leśnych, załącznika graficznego w postaci mapy z zaznaczoną propozycją przebiegu strefy okresowej i całorocznej), ale pomimo wezwań strona nie złożyła dokumentów.
Tym samym niezrozumiałe jest, w ocenie Sądu, podnoszenie zarzutów odnośnie nieprawidłowości czy niedogodności związanych z ustaleniem strefy, skoro w toku postępowania prowadzonego przez organy administracyjne strona nie chciała przedłożyć żadnych wniosków i dokumentów ułatwiających utworzenie strefy. Dotyczy to w szczególności zarzutów dotyczących drogi publicznej. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzja organu odwoławczego zwiera wszystkie wymagane prawem elementy, jak również odnosi się do zarzutów odwołania. W szczególności organ wskazał na zasadność ustanowienia strefy na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, ustalając, że gniazdo nie jest tylko miejscem przebywania orlika krzykliwego lecz również miejscem wylęgu. Brak jest tym samym podstaw do uznania zasadności zarzutów z pkt 1 skargi.
Sąd uznał również za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności ust. 3 art. 60 ustawy o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2134) i przepisów rozporządzenia powołanych w skardze. Sąd argumentował, że jak wcześniej wskazano organ właściwie przeprowadził postępowanie dowodowe i prawidłowo dokonał ustalenia stanu faktycznego w sprawie uznając, że gniazdo nie jest tylko miejscem przebywania orlika krzykliwego lecz również miejscem wylęgu. Tak więc zostały wyczerpane przesłanki art. 60 ust. 3 uzasadniające ustalenie strefy ochrony, a w uzasadnieniu decyzji szczegółowo powołano okoliczności przemawiające za utworzeniem takiej strefy.
Wskazać należy, że strona w złożonej skardze, ani w toku całego postępowania administracyjnego, nie wskazała na żadne okoliczności uzasadniające odstąpienie od ustanowienie strefy ochrony. Również w skardze nie wskazała innej formy ochrony gatunku. W tym miejscu zauważyć również należy, że ust. 1 art. 60 u.o.p., na który powołuje się strona w skardze, dotyczy działań w celu ratowania zagrożonych wyginięciem gatunków m.in. zwierząt. Przyjmuje się, że każdy gatunek zagrożony wyginięciem będzie objęty ochroną gatunkową, ale już nie odwrotnie (Komentarz K. Gruszeckiego do art. 60 ustawy o ochronie przyrody, LEX). Do ochrony gatunkowej ma zastosowanie art. 60 ust. 2 i 3 u.o.p., z tym że ust. 2 nakłada obowiązki w sytuacji stwierdzenia lub przewidywania zmian w środowisku zagrażających lub mogących zagrażać roślinom, zwierzętom lub grzybom objętym ochroną gatunkową. W tej sytuacji organy ochrony przyrody są zobowiązane po zasięgnięciu opinii właściwej regionalnej rady ochrony przyrody oraz zarządcy lub właściciela terenu podjąć działania w celu zapewnienia trwałego zachowania gatunku, jego siedliska lub ostoi, eliminowania przyczyn powstawania zagrożeń oraz poprawy stanu ochrony jego siedliska lub ostoi.
Natomiast odrębnym instrumentem prawnym, który jest stosowany w celu ochrony m.in. zwierząt, jest strefa ochrony mająca stanowić swego rodzaju bufor bezpieczeństwa zapewniający właściwe warunki na terenie występowania gatunków chronionych – art. 60 ust. 3 u.o.p. Następuje to w drodze decyzji administracyjnej (Komentarz K. Gruszeckiego do art. 60 ustawy o ochronie przyrody, LEX). Tak więc środek ochrony przewidziany w ust. 3 art. 60 u.o.p. jest szczególnym środkiem ochrony, stosowanym niezależnie od innych środków wskazanych w ust. 1 i 2 art. 60 u.o.p. i niezależnie od przesłanek wskazanych w ust. 1 i 2. Z tych względów niezasadne są zarzuty skargi naruszenia art. 60 ust. 1 i 2 u.o.p., albowiem przepisy te nie mają zastosowania w sprawie.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jak również przepisów prawa materialnego, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. zaskarżyły powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania, uchybienie których miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
- a) art. 1, art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy, przez pominięcie głównych, istotnych zarzutów skargi w zakresie podstaw do wydania decyzji z art. 60 ust. 3 pkt 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 142), w treści u.o.p., w oderwaniu od oceny przesłanek z art. 60 ust. 2 u.o.p. i konsekwencji wynikających z art. 60 ust. 6 u.o.p. ze względu na drogę przebiegającą przez utworzoną strefę, poprzez bezkrytyczne przyjęcie dowodów, nieocenionych przez GDOŚ, RDOŚ, a przedłożonych przez wnioskodawcę sprawy o ustanowienie strefy, niewyjaśnienie dokładnie stanu prawnego i faktycznego związanego z utworzeniem strefy także w kontekście wykonywania zadań, z zakresu trwale zrównoważonej gospodarki leśnej i jej rzekomego wpływu, stworzenia zagrożenie dla gatunków i wymagającej podejmowania działań ratowniczych, poprzez niewyjaśnienie jaki wpływ będzie miało korzystanie z drogi o charakterze "publicznym" przebiegającej przez strefę, poprzez niewyjaśnienie oznaczenia, że w zasięgu strefy wycięto wąski pas wydzielenia biegnący wzdłuż drogi (w kierunku północno zachodnim),
- b) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii dr G. P., przy założeniu, że przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, w szczególności co do braku konieczności utworzenia strefy w maksymalnym obszarze, a przeprowadzenie dowodu nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,
- c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku przyczyn nieuwzględnienia rozbieżności, niezgodności pomiędzy zasadami utworzenia strefy wynikającymi z u.o.p, a określonymi rozporządzeniem wykonawczym, tj. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, pominięcie w uzasadnieniu wyroku podstawy i przyczyn nierozpoznania zarzutów w zakresie naruszenia przepisów art. 60 u.o.p., jak i przepisów k.p.a. w szczególności przy wywiedzeniu prawidłowości decyzji z uwagi na ich uznaniowy charakter, do czego WSA był obowiązany treścią art. 141 § 4. p.p.s.a., przy bezkrytycznym przyjęciu "dowodów" przedstawionego przez Fundacje Dziedzictwo Przyrodnicze (w treści FDP) w postaci zdjęć i filmu.
- 2. Naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 60 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, w związku z § 1 pkt 1 lit. d i § 10 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt przez ustalenie na czas nieokreślony strefy ochrony ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania orlika krzykliwego, w okolicznościach gdy we wskazanych w decyzji lokalizacjach orlik krzykliwy nie występuje stale, lokalizacje nie są miejscami rozrodu orlika krzykliwego, poprzez przyjęcie, że ewentualne jednorazowe pojawienie się orlika w przelocie i odpoczynku na jodle jest już miejscem rozrodu, regularnego przebywania i miejscem rozrodu, poprzez nie ustalenie, nie stwierdzenie jakie istniejące lub przewidywane zmiany w środowisku związane z prowadzeniem trwale zróżnicowanej gospodarki leśnej, prowadzenia czynnej formy ochrony przyrody, zagrażają lub mogą zagrażać orlikowi i istnieje konieczność podjąć działania w celu zapewnienia trwałego zachowania gatunku, eliminowania przyczyn powstawania zagrożeń oraz poprawy stanu ochrony jego siedliska, poprzez nie ustalenie czy istnieje obowiązek podejmowania działań w celu ratowania zagrożonych wyginięciem gatunków zwierząt objętych ochroną gatunkową, poprzez nie rozważenia innej formy ochrony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 60 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody jest zasadny. Artykuł 60 ust. 1, 2, 3 ustawy o ochronie przyrody ustanawia formy ochrony zagrożonych wyginięciem zwierząt, wprowadzając ich zróżnicowanie w zastosowaniu w zależności od okoliczności faktycznych. Przyjęcie takiego rozwiązania prawnego powoduje, że właściwy organ obowiązany jest ustalić w pełni prawidłowo stan faktyczny, od którego zależy zastosowanie właściwej formy. Regulacja prawna w art. 60 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody co do zastosowania jednej z tych zróżnicowanych form ochrony jest równie zróżnicowana przez wprowadzenie nakazu zastosowania określonej formy ochrony oraz przez pozostawienie ocenie zastosowania. W regulacji formy ochrony przyrody w art. 60 ust. 1 i ust. 2 posłużono się kategorycznym nakazem: nakazem podjęcia działania.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 podejmuje działania w celu ratowania zagrożonych zwierząt, polegający na przenoszeniu tych gatunków do innych miejsc, eliminowania przyczyn ich zagrożenia. W art. 60 ust. 2 ustanowiono nakaz obowiązku, w razie stwierdzenia zmian w środowisku, które zagrażają lub mogą zagrażać zwierzętom objętym ochroną gatunkową, podjęcia przez właściwy organ działania w celu zachowania gatunku, siedliska lub ostoi, eliminując przyczyny powstawania zagrożeń oraz poprawy stanu ochrony siedliska lub ostoi. Forma ochrony ustanowiona w art. 60 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody oparta jest na konstrukcji uznania zasadności jej wprowadzenia, którą przesądza nie tylko brak nakazu, a ocena zasadności, przy braku przesłanek ustawowych jej zastosowania. Artykuł 60 ust. 3 pkt 2 stanowi bowiem, że: "Regionalny dyrektor ochrony środowiska może ustalić i likwidować, w drodze decyzji administracyjnej: strefy ochrony ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania zwierząt objętych ochroną gatunkową, o których mowa w art. 49 pkt 1 lit. c".
Przyjęcie takiej konstrukcji prawnej form ochrony, od form ustanowionych jako formy nakazanej i formy opartej na zasadności jej zastosowania wymaga od organu wykazania, że zastosowanie form nakazanych przepisem prawa nie występuje w sprawie ze względu na okoliczności faktyczne sprawy. Obciąża to obowiązkiem organ ochrony środowiska, aby zgodnie z regułami prawa procesowego ustalić w pełni stan faktyczny sprawy. Stanowi o tym expressis verbis art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Brak pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy obciąża organ i to organ specjalistyczny w ochronie środowiska.
Nie można zatem z bierności procesowej strony wyprowadzić prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nieustalenie w sprawie stanu faktycznego uzasadniającego zastosowanie formy ustanowienia strefy ochronny narusza przepisy prawa przez przerzucenie obowiązków obciążających organy ochrony środowiska ustanowione w art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody na strony, które zostają ograniczone w uprawnieniach przez poddanie reżimowi zakazów, o których stanowi art. 60 ust. 6 tej ustawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.