Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2018r. w sprawie VII SA/Wa 1242/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [....] sp. z o.o. w P.[...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] marca 2017 r., którą uchylono decyzję Wojewody K.[...] z [...] września 2016r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty D.[...] z dnia [...] stycznia 2016r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę hali wysokiego składowania na działkach nr ew. [...] w [...] gm. D.[...] i odmówiono stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty D.[...]:
uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I) i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. w P.[...] kwotę 680 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. w D.[...] zarzucając naruszenie:
- - art.28 k.p.a. oraz art.50 p.p.s.a. poprzez uznanie za stronę postępowania [...] sp. z o.o. w P.[...] i rozpoznanie jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty D.[...], jak również rozpoznanie skargi złożonej przez tę Spółkę na decyzję GINB z [...] marca 2017r.;
- - art.61a ust.1 k.p.a. przez brak odmowy wszczęcia postępowania ewentualnie brak jego umorzenia, pomimo wykazania braku legitymacji prawnej do występowania w nim przez [...] sp. z o.o.;
- - art. 33 ust.2 pkt 1 oraz art.35 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w zw. z art. 37 i art.122 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo wodne przez oczywiście błędne przyjęcie, że do projektu budowlanego nie załączono wymaganego przez ustawę pozwolenia wodnoprawnego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że fakt posiadania służebności przejazdu przez [...] sp. z o. na nieruchomości objętej inwestycją, będącej w wieczystym użytkowaniu skarżącego, nie może być źródłem interesu prawnego do występowania w postępowaniu nieważnościowym. Służebność jest prawem rzeczowym, którego treść, wykonywanie i ochrona są poddane reżimowi prawa cywilnego, a ograniczenia wynikające z tego prawa wiążą się z kwestią dostępności do drogi, a nie określonym rodzajem zagospodarowania nieruchomości władnącej. Zdaniem skarżącego rozważania te "zresztą tracą już całkowicie znaczenie, albowiem służebność ustanowiona na rzecz [...] sp. z o.o. została zniesiona". Wynika to z wyroku Sądu Okręgowego w R.[...] z dnia [...] kwietnia 2018r. w sprawie [...]. Z tego względu nie powinny być przedmiotem rozpoznania składane przez nią wnioski i skarga od decyzji GINB-u.
W ocenie skarżącego w przypadku inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę będące przedmiotem tego postępowania, nie nastąpiło żadne szczególne korzystanie z wód powodujące konieczność uzyskiwania nowego obok już posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał, że powierzchnia dachu projektowanej hali magazynowej nie zwiększyła ilości odprowadzanych wód opadowo-roztopowych, gdyż zastąpiła jedynie dotychczasową taką samą powierzchnię szczelnego, utwardzonego placu. Skarżący wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył pozwolenie wodnoprawne z [...] sierpnia 2011r., którego termin ważności upływa w 2021r. Warunki tego pozwolenia odpowiadają warunkom,które zostały przewidziane w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym. Z tego powodu zdaniem skarżącego wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie mogło dojść do naruszenia art.35 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z zm.-p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Nie jest uzasadniony pierwszy zarzut kasacyjny, w którym podnosi się naruszenie w niniejszej sprawie art.28 k.p.a. oraz art.50 p.p.s.a. poprzez uznanie za stronę postępowania [...] sp. z o.o. w P.[...] i rozpoznanie jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty D.[...] z dnia [...] stycznia 2016r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę hali wysokiego składowania na działkach nr ew. [...] w P.[...] gm. D.[...] i Starosty D.[...], jak również rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji skargi złożonej przez tę Spółkę na decyzję GINB z [...] marca 2017r.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są wprawdzie prowadzone w ramach nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu czyli udzielenia pozwolenia na budowę, dlatego i w tym nadzwyczajnym trybie krąg stron ustalany jest na podstawie art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (tak w wyrokach NSA z dnia: 27 marca 2012r. II OSK 40/11, 25 kwietnia 2014r., II OSK 2872/12, 18 kwietnia 2014r. II OSK 2837/12 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że nie można wykluczyć stosowania art. 28 k.p.a. przy ocenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
Może być przecież tak, że rażące naruszenie prawa wynikać będzie z faktu, iż określone postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę ingerować będą w prawa podmiotów, które w żaden sposób nie zmieszczą się w kategorii określonej przy użyciu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wówczas legitymacji tych podmiotów do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie da się uzasadnić poprzez odwołanie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (tak w wyroku NSA z dnia 16 października 2014r.,sygn.akt II OSK 958/13 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania można oceniać na podstawie art. 28 k.p.a., tak jak podnosi się to w zarzucie kasacyjnym.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie jest sporne w sprawie, że na rzecz [...] sp. z o.o. w P.[...] postanowieniem Sądu Rejonowego w D.[...] z dnia [...] grudnia 2012r. w sprawie sygn. akt [...] została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu szlakiem o szerokości [...]m biegnącym przez działki objęte decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej hali wysokiego składowania. Spółka ta w skardze do Sądu pierwszej instancji podnosiła, że usytuowanie planowanej hali wysokiego składowania uniemożliwi jej korzystanie z prawa służebności przejazdu do nieruchomości, do której przysługuje jej prawo wieczystego użytkowania. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną możliwość ochrony służebności gruntowej w oparciu o przepisy prawa cywilnego nie może wykluczyć udziału właściciela nieruchomości władnącej, jako strony w niniejszym postępowaniu.
Służebność drogi koniecznej wiąże się z uprawnieniem do władania nieruchomością w oznaczonym zakresie, a zatem uprawniony nie może być pozbawiony tego władztwa. Odpowiednie stosowanie przepisów o ochronie własności, mające także zastosowanie do prawa wieczystego użytkowania, umożliwia mu skorzystanie z ochrony przewidzianej w art. 222 w związku z art. 251 k.c. Skoro ustanowienie służebności przechodu i przejazdu ma zapewnić właściwe korzystanie ze wskazanej nieruchomości, to nie można wskutek decyzji o pozwoleniu na budowę niweczyć, czy też nawet ograniczać tych uprawnień właścicielskich. W wyniku takich działań doszłoby do nieuprawnionej ingerencji w sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej (władnącej), w tym na możliwość jej dalszego zagospodarowania. W tym przypadku interes prawny [...] sp. z o.o w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu służebności gruntowej i jego ochronę tak jak prawa własności t.j. z art.140k.c. w zw. z art.251 k.c. i art.222 k.c.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się także, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (np. wyroki NSA: z 28 marca 2007r.,sygn.akt II OSK 208/06, z 26 czerwca 2012r., sygn. akt 1613/11, z 29 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 397/13, z 6 sierpnia 2019r., sygn. akt II OSK 2168/19 - wszystkie publikowane na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wszystko oznacza, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki do uznania, że w świetle art.28 k.p.a. [...] sp. z o.o. miała interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym miała legitymację w myśl art.50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi na decyzję GINB odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę do sądu administracyjnego, ponieważ zarówno w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i w dacie wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego przysługiwało jej prawo służebności przejazdu i przechodu ustanowione na działkach objętych kwestionowaną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę hali wysokiego składowania.
Taki stan rzeczy uległ jednak zmianie po wydaniu w dniu [...] lutego 2018r. zaskarżonego wyroku, ponieważ z przedłożonej do skargi kasacyjnej kserokopii wyroku Sądu Okręgowego w R.[...] z dnia [...] kwietnia 2018r. w sprawie sygn. akt [...] wynika, że została oddalona apelacja od wyroku Sądu Rejonowego w D.[...] z dnia [...] marca 2017r. w sprawie [...] znoszącego ustanowioną na rzecz [...] sp. z o.o. w/w służebność. Ma rację wobec tego Sąd pierwszej instancji, który w sytuacji uchylenia decyzji obu organów (w dacie orzekania dysponował nieprawomocnym wyrokiem SR w D.[...] znoszącym służebność), że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy [...] sp. z o.o. posiada nadal interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty D.[...].
Zauważyć tylko należy, że wobec uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji obu orzekających w tej sprawie organów, oceny tej dokona najpierw organ I instancji czyli Wojewoda P.[...], a nie organ odwoławczy jak wskazał to Sąd pierwszej instancji.
Kolejna podstawa kasacyjna dotyczy naruszenia art. 33 ust.2 pkt 1 oraz art.35 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w zw. z art. 37 i art.122 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo wodne przez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że do projektu budowlanego nie załączono wymaganego przez ustawę pozwolenia wodnoprawnego, tymczasem do projektu budowlanego dołączono pozwolenie wodnoprawne z 2011r. ważne do 2021r., którego warunki "odpowiadają warunkom, które zostały przewidziane w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym".
Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że jest on także nieuzasadniony.
Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że skoro decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. Starosta D.[...] udzielił pozwolenia na budowę hali wysokiego składowania na działkach nr ew. [...], to inwestor właśnie dla tej inwestycji zobligowany był przedstawić pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód. Tymczasem, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, z akt sprawy wynika, że do dokumentacji projektowej została załączona decyzja Starosty D.[...] z [...] sierpnia 2011r. udzielająca [...] Sp. z o.o. z siedziba w Ł.[...] (przeniesiona na rzecz [...] Sp. z o.o. decyzją z [...] sierpnia 2012r.) udzielająca pozwolenia wodnoprawnego wprawdzie na tożsamych działkach, jednak dla innej inwestycji pn. hala magazynowa z zapleczem socjalno- biurowym, na którą zostało udzielone pozwolenie budowlane decyzją z [...] listopada 2005r. nr [...], zmienione decyzją z [...] lipca 2007r. w zakresie lokalizacji zrzutu wód opadowych na działkach [...] w P.[...].
Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższe ustalenia stanowiły podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty D.[...] przez organ I instancji, natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji GINB wynika, że organ II instancji całkowicie pominął przedstawione stanowisko, skupiając się wyłącznie na tym, że decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego z [...] sierpnia 2011 r. jest ważna do [...] sierpnia 2021 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. nie poddał ocenie kluczowej w niniejszej sprawie kwestii, czy w postępowaniu zwyczajnym nie doszło do rażącego - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszenia art. 35 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić.
Z art.35 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.
7. W świetle cytowanego przepisu ma rację Sąd pierwszej instancji, że to dla konkretnego projektu budowlanego, a więc dla konkretnej planowanej inwestycji inwestor powinien przedstawić wymagane przez przepisy prawa pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód. Nie jest w sprawie kwestionowane, że takiego pozwolenia wodnoprawnego starając się o uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej hali wysokiego składowania inwestor nie przedłożył. Jak wynika z akt sprawy pozwolenie wodnoprawne z [...] sierpnia 2011r. dotyczyło ustalenia warunków wprowadzenia wód opadowo-roztopowych do ziemi z działek ew. nr [...], na których zlokalizowano halę magazynową z zapleczem socjalno-biurowym zrealizowaną na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2005r., zmienionej decyzją z [...] lipca 2007r., a więc dotyczyło ono innego obiektu budowlanego. To pozwolenie wodnoprawne określa m.in. obowiązującą ilość odprowadzanych wód opadowo-roztopowych oraz stanowi, że wody opadowo-roztopowe odprowadzane do odbiornika mogą pochodzić tylko z określonych (w m.kw.) powierzchni dachów i powierzchni utwardzonych. Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem od postępowania zwykłego. O ile w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie dla oceny, czy rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia art.35 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w świetle twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że powyższe pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód z 2011r., dotyczące tego samego terenu inwestycyjnego określa takie warunki odprowadzania wód opadowo-roztopowych, że mogą one służyć także przedmiotowej hali wysokiego składowania. Oceny takiej można będzie jednak dokonać, jeśli ponownie rozpoznając sprawę organy dojdą do przekonania, że [...] sp. o.o. posiada w dalszym ciągu interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty D.[...] dnia [...] stycznia 2016r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. w D.[...] pozwolenia na budowę hali wysokiego składowania.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach i w związku z tym oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. Miał przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz że w myśl art. 193 zdanie ostatnie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną może zawierać jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wobec tego, że skarżący w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów..