Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J. G. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. i przekazującą sprawę w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (pkt I), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II) i przyznał koszty nieopłaconej pomocy prawnej (pkt III).
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Starosta Garwoliński na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. Z. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalno – gospodarczego na działce nr [-B-] położonej w P. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. G. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego z projektu zagospodarowania działki nr [-B-] jednoznacznie wynika, że nadbudowa i rozbudowa przedmiotowego budynku od strony północnej została zaprojektowana z usytuowaniem szczytowej ściany budynku w bezpośrednim sąsiedztwie ze szczytową ścianą budynku gospodarczego usytuowanego w granicy z działką nr [-A-] stanowiącą własność J. G. W związku z zasadą bezpośredniego sąsiedztwa nie można odnieść się do przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy, gdyż przedstawiony projekt budowlany posiada braki dotyczące opisu i wymaganych rysunków obiektów istniejących, tj. prawidłowości lokalizacji projektowanego budynku z obiektami towarzyszącymi.
W tym zakresie Wojewoda przywołał przepisy § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) oraz podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwoma budynkami istniejącymi: budynkiem inwestora przeznaczonym do rozbudowy oraz budynkiem gospodarczym na działce nr [-A-] J. G., do którego ma przylegać przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa. Opracowany projekt budowlany zawiera ekspertyzę techniczną tylko budynku inwestora (na działce nr [-B-]). Brak jest natomiast opinii technicznej budynku istniejącego na sąsiedniej działce nr [-A-].
Nadto projekt architektoniczno – budowlany winien być opracowany zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), a przedłożony do zatwierdzenia zawiera tylko trzy elewacje. Brak jest elewacji północnej oraz na wszystkich rysunkach brak istniejącego budynku usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. budynku na działce nr [-A-].
W odpowiedzi na zarzut skarżącej dotyczący braku dostępu słońca do istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [-A-] Wojewoda wyjaśnił, że § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczy jedynie budynków przeznaczonych na pobyt ludzi. Budynek skarżącej jest natomiast budynkiem gospodarczym, zaś istniejący budynek mieszkalny skarżącej usytuowany jest ok. 16.0 m od granicy nieruchomości T. Z. Nadto, organ odwoławczy przytoczył treść § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia, który dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1.
Wskazując na powyższe, organ odwoławczy uznał, że zaistniały w sprawie przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a.
Skargę na powyższą decyzję złożyła J. G., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie zakwestionował zastosowania § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który nie odnosi się do budynku usytuowanego w granicy działek, a także nie wziął pod uwagę § 12 ust. 3 pkt 2. Tymczasem skarżąca w odwołaniu wskazywała, że jej budynek przylegający do budynku inwestora jest mniejszy i nie zamierza go rozbudowywać.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona.
W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego nie uzasadniało zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wadliwy jest pogląd organu odwoławczego, iż brak przedstawienia przez inwestora opinii technicznej dotyczącej istniejącego w granicy działki budynku gospodarczego skarżącej uniemożliwia rozpatrzenie sprawy. Przepis § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zamieszczony został w dziale V, który odnosi się do bezpieczeństwa konstrukcji w fazie projektowania i wykonywania budynków, a wobec tego wykonanie ekspertyzy w tym zakresie może być konieczne także po wydaniu pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem budowy, jak i w toku budowy w celu zapobieżenia zagrożeniom dla bezpieczeństwa budynków istniejących. W decyzji z dnia [...] maja 2013 r. wskazano, że roboty budowlane mają być wykonywane "zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz ochronę środowiska".
Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, z czego wynikają jego wątpliwości, co do wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo konstrukcji sąsiedniego budynku skarżącej, usytuowanego w granicy działki, do którego przylega budynek inwestora podlegający planowanej rozbudowie i nadbudowie. Z przedstawionej ekspertyzy technicznej zawartej w projekcie budowlanym wynika, że zinwentaryzowany budynek mieszkalno – gospodarczy należący do inwestora i zlokalizowany na działce nr [-B-] nadaje się do nadbudowy i rozbudowy. Za projekt budowlany odpowiada projektant natomiast organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dokonuje sprawdzeń zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organ dokonał sprawdzenia projektu zagospodarowania działki z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., "który nie odnosi się do budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki.
Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika ustalenie, że "z projektu zagospodarowania działki nr [-B-] stanowiącego integralną część projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalno – gospodarczego od strony północnej została zaprojektowana z usytuowaniem szczytowej ściany budynku w bezpośrednim sąsiedztwie ze szczytową ścianą budynku gospodarczego usytuowanego w granicy nieruchomości, tj. z działką nr [-A-] stanowiącą własność skarżącej – J. G.".
Skoro budynek mieszkalno – gospodarczy podlegający planowanej rozbudowie i nadbudowie usytuowany jest w granicy nieruchomości, to zastosowanie znajduje § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia. Trafny jest, zatem zarzut skargi dotyczący wadliwego zastosowania § 12 ust. 3 pkt 3 tego przepisu.
Sąd pierwszej instancji wskazał też, że ponownie rozpatrując odwołanie Wojewoda Mazowiecki powinien sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki z właściwym przepisem warunków technicznych oraz odnieść się do wszystkich zarzutów skarżącej. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pozostałe rozstrzygnięcia Sąd podjął na podstawie art. 152 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2013 r., poz. 461).
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: J. G. (skarżąca) oraz T. Z. (inwestor).
J. G., zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r., pomimo, że ww. decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.
Wskazując powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem orzeczenia przez sąd nieważności zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu kasacji skarżąca podkreśliła, że § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia nie dotyczy przedmiotowej sytuacji, gdyż budynki znajdują się w granicy działek, a nie w pewnej odległości od tej granicy.
T. Z. zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. pkt 1 i 2, zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które jest niezrozumiałe - zakwestionowana przez Sąd podstawa prawna, jaką przyjął organ została następnie podana przez Sąd w wyroku uchylającym decyzję organu jako właściwa do zastosowania w sprawie,
- 2. naruszenie przepisów postępowania o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym, że "nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalno – gospodarczego od strony północnej została zaprojektowana z usytuowaniem szczytowej ściany budynku w bezpośrednim sąsiedztwie ze szczytową ścianą budynku", w sytuacji gdy w sprawie niniejszej nie dochodzi do "sytuowania", przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa dotyczy bowiem budynku już usytuowanego; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do niniejszej sprawy, tj. do rozbudowy i nadbudowy budynku znajdującego się bezpośrednio przy granicy działki,
- 4. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. § 12 ust. 3 pkt 2 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, w której nie dochodzi do "sytuowania" budynku, lecz do nadbudowy i rozbudowy budynku już wcześniej usytuowanego (użytkowanego już).
Wskazując na powyższe, zarzuty skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Nadto, z uwagi na toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Garwolinie postępowanie kontrolne dotyczące zgodności z przepisami prawa budowlanego wybudowania budynku gospodarczego na działce nr [-A-] położonej przy al. W. w P. (tj. budynku, który przylega do budynku, którego dotyczy pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę) – zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załączeniu oraz w związku z protokołem przyjęcia przebiegu granic nieruchomości (sporządzonym przez geodetę J. K.), z którego wynika, że przedmiotowy budynek skarżącej znajduje się na działce skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. inwestor wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W przypadku, bowiem przyjęcia przez organ nadzoru, że budynek skarżącej znajduje się na działce skarżącego kasacyjnie zmianie ulegnie stan faktyczny, będący przedmiotem niniejszej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o zawieszenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 w związku z art. 193 pkt 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do jego uwzględniania. Podkreślić trzeba, iż przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowi zaskarżona decyzja ostateczna, w tym przypadku decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. Oceniając jej legalność (zgodność z prawem), Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniał stan faktyczny i prawny na dzień jej wydania. Tak samo Naczelny Sąd Administracyjny, który kontrolując prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji i przeprowadzonej przez niego kontroli decyzji ostatecznej, również uwzględnia stan faktyczny i prawny na dzień wydania zaskarżonego aktu. Z tych też przyczyn, wskazywanie na okoliczności, które zaistnieją po wydaniu kontrolowanej w sprawie decyzji, jak przebieg granic ustalony w toku postępowania rozgraniczeniowego, pozostaje bez znaczenia dla sprawy.
Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę następuje po spełnieniu przez inwestora przewidzianych prawem wymogów, do których nie należy ocena legalności budynku sąsiedniego. Tym samym w świetle art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podnoszone przez inwestora okoliczności, nie dawały podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania kasacyjnego, w związku z czym oddalono złożony w tym zakresie wniosek.
Przechodząc do oceny złożonych w sprawie kasacji, jako zasługujące na częściowe uwzględnienie należało uznać skargę złożoną zarówno przez inwestora T. Z., jak i przez skarżącą J. G. Stwierdzić trzeba, iż zgłoszone w obu skargach kasacyjnych, chociaż z różnych przyczyn wątpliwości, co do właściwej podstawy prawnej zastosowanej w sprawie są uzasadnione. Sąd pierwszej instancji wskazując, iż organ dokonał sprawdzenia projektu zagospodarowania działki z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia (...), który nie odnosi się do budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki", pominął to, iż Starosta Powiatu Garwolińskiego w swej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. stwierdził jedynie, że przedmiotowa rozbudowa wraz z nadbudową "jest zgodna z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (...)", zaś organ odwoławczy ograniczył się jedynie do przytoczenia treści analizowanego przepisu.
Nadto Sąd z jednej strony przyjmuje, iż "skoro budynek mieszkalno – gospodarczy podlegający planowanej rozbudowie i nadbudowie usytuowany jest w granicy nieruchomości, to zastosowanie znajduje § 12 ust. 3 pkt 3 warunków technicznych", z drugiej natomiast uznaje za trafny zarzut skargi "dotyczący wadliwego zastosowania § 12 ust. 3 pkt 3" rozporządzenia, za pomocą którego skarżąca starała się wykazać, że przepis ten nie odnosi się do budynku usytuowanego w granicy działek. Tym samym z uzasadnienia skarżonego wyroku nie da się, bez uzasadnionych wątpliwości, odczytać, jakie stanowisko zajął odnośnie możliwości zastosowania w sprawie § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia Sąd pierwszej instancji. Z tej przyczyny jako zasadny należało uznać zarówno zarzut niewyjaśnienia okoliczności, dla jakich wskazano na możliwość oparcia decyzji na tej podstawie materialnoprawnej, a więc jako trafny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.(zarzut 1 kasacji inwestora).
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 w związku z "art. 145 § 1 pkt c" P.p.s.a. (zarzut 2 kasacji inwestora), zauważyć trzeba, iż stwierdzenie, że "nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalno – gospodarczego od strony północnej została zaprojektowana z usytuowaniem szczytowej ściany budynku w bezpośrednim sąsiedztwie ze szczytową ścianą budynku", zostało sformułowane przez organ odwoławczy i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Wynikało ono z analizy projektu zagospodarowania działki nr [-B-], który stanowi integralną część projektu budowlanego.
Nie sposób jednak uznać, jak stwierdza to skarżący kasacyjnie inwestor, iż sformułowanie to pomija przedmiot niniejszego postępowania i dotyczy sytuowania projektowanego budynku, tak jakby chodziło o nowy obiekt. Już w samym tym sformułowaniu jest mowa o nadbudowie i rozbudowie, zaś określenie "sytuowania" odnosi się do lokalizacji ściany szczytowej od strony północnej.
Podkreślić w tym miejscu również należy, iż to właśnie to ustalenie stało się podstawą do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Jak wyjaśnił Wojewoda, przedstawiony przez inwestora do zatwierdzenia projekt budowlany posiada braki dotyczące opisu i złożenia wymaganych rysunków obiektów istniejących, tj. prawidłowości lokalizacji projektowanego budynku z obiektami towarzyszącymi. Rysunek projektu zagospodarowania działki, na którym projektowana nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalno – gospodarczego bezpośrednio przylega do budynku gospodarczego skarżącej oraz granicy działki, w porównaniu z projektem architektoniczno – budowlanym musiał prowadzić do poważnych wątpliwości, skoro ten drugi w ogóle nie uwzględnia istnienia na działce sąsiedniej budynku skarżącej. Ten brak winien zostać oceniony przez Sąd pierwszej instancji w świetle przesłanek wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.), a od czego Sąd ten się uchylił, błędnie przyjmując, że powodem uchylenia przez Wojewodę decyzji organu I instancji było niewyjaśnienie, z czego wynikają jego wątpliwości co do wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo konstrukcji sąsiedniego budynku.
Co znamienne, Sąd powołał się przy tym na zamieszczoną w projekcie budowlanym ekspertyzę techniczną zainwestowanego projektu, która również w swej treści pomija fakt, że obok niego znajduje się budynek sąsiedni i w żaden sposób nie odnosi się do wpływu realizacji inwestycji na tenże obiekt. Wątpliwości organu II instancji odnosiły się, zatem do braku możliwości oceny zgodności z prawem projektowanego zamierzenia budowlanego z uwagi na ujawnione braki i sprzeczności w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji, a co Sąd pierwszej instancji pominął w toku przeprowadzonej kontroli. Z tych też przyczyn, analizowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 w związku z "art. 145 § 1 pkt c" P.p.s.a. podlegał uwzględnieniu.
Przechodząc do dalszej oceny przedstawionych zarzutów prawa materialnego, stwierdzić trzeba, iż na tym etapie postępowania, wobec braku jednoznacznego stanowiska Sądu pierwszej instancji pozostawała, ona co najmniej przedwczesna.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona analizy całości okoliczności niniejszej sprawy, z uwzględnieniem wskazanych wyżej wytycznych.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, wobec częściowej zasadności podstaw wniesionych kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu punktu pierwszego i drugiego zaskarżonego wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.
Wyjaśnić również należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczoną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.