Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1192/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi E. J. i G. J. (dalej zwanych skarżącymi) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Śląski (dalej zwany organem odwoławczym), powołując art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze uruchomione w wyniku wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji Starosty Ż. z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Związkowi Międzygminnemu [...] w Ż. (dalej zwanemu inwestorem) pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej na terenie miejscowości L. położonej w gminie M. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ocenił, że działka będąca własnością skarżących, na skutek rezygnacji przez inwestora z budowy na niej planowanego wcześniej przyłącza kanalizacyjnego, znalazła się poza obszarem oddziaływania spornej inwestycji, co oznacza, że skarżącym nie przysługuje legitymacja strony w tym postępowaniu wynikająca z art. 28 ustawy Prawo budowlane.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez błędne przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania podczas, gdy jest oczywiste, iż inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływała na ich nieruchomość. Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazali, że organ oparł swoją argumentację tylko na jednym piśmie przekazanym przez inwestora, które nie zostało zweryfikowane innymi dowodami. Z tych też powodów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga ta musiała odnieść skutek aczkolwiek nie z powodów podniesionych w niej zarzutów, lecz z powodu naruszenia prawa, które Sąd dostrzegł z urzędu. Ocenił bowiem, że organ odwoławczy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 16 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a., nie ustalił, czy odwołanie skarżących zostało złożone w terminie. Podał przy tym, że z dokonanej analizy akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącym w dniu 25 lutego 2012 r. na wskazany przez nich adres zamieszkania w N., a następnie z zachowaniem terminu do wniesienia odwołania, bo w dniu 9 marca 2012 r., skarżący nadali przesyłkę pocztową (w B.) zawierającą odwołanie od tej decyzji, kierując je jednak nie do organu I instancji lecz do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. na adres w B. Zatem na skutek oznaczenia przez skarżących błędnych danych adresowych przesyłka z odwołaniem została zwrócona skarżącym po dwukrotnym awizowaniu.
Dalej Sąd I instancji ustalił, że skarżący w dniu 5 kwietnia 2012 r. ponownie nadali przesyłkę pocztową zawierająca odwołanie bez opatrzenia podpisami, tym razem oznaczając adres Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. zamiast Starosty Ż., a do odwołania dołączyli wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że z nieznanych mu powodów, wniosek skarżących o przywrócenie terminu nie został jednak rozpatrzony przez organ odwoławczy, mimo że powinien zostać rozpatrzony w pierwszej kolejności, gdyż dopiero po pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku o przywrócenie terminu, postanowieniem opartym na przepisie art. 59 § 1 i § 2 k.p.a., organ odwoławczy jest uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania, w tym także do zbadania posiadania przez odwołujących się przymiotu stron postępowania. Wskazał, że w przypadku odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ miał obowiązek zastosowania się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy został zobowiązany do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, a przy rozpatrywaniu wniosku skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania do zauważenia zaniedbania przez organ I instancji obowiązku wynikającego z art. 40 § 4 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości inwestor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji organu odwoławczego w sytuacji, w której Sąd nie ustalił, czy skarżący mają interes prawny do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Z tych też powodów inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej inwestor przytoczył poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym na temat legitymacji procesowej strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wywiódł, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne mogło nastąpić jedynie po ustaleniu przez Sąd, że skarżący mieli interes prawny w toczącym się postępowaniu administracyjnym.
Podniósł, że Sąd zaniechał takich ustaleń, co już tylko z tej przyczyny uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Ocenił jednak, że z przepisów prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący nie są stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję organu I instancji o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę, gdyż ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, jest położona kilkaset metrów od planowanej przepompowni. Podkreślił, że w związku z inwestycją przepompowni, żadne przepisy prawa materialnego nie wprowadzają związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów inwestor upatruje przede wszystkim w wydaniu przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia bez uprzedniego ustalenia, czy skarżący mają interes prawny do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Wyraził przy tym pogląd, że skarżący takiego interesu nie mają, gdyż nie byli stronami postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję organu I instancji o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę, aich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Dopiero zaś spełnienie tego warunku stanowi, na mocy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podstawę do uzyskania legitymacji procesowej strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Z takim poglądem inwestora nie sposób się zgodzić.
Podkreślić przede wszystkim należy, że legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. W literaturze akcentuje się (zob. W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 81-82), że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymacja skargowa, stanowi oddzielną kategorię interesu prawnego od tego, którym musi legitymować się strona postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z istoty legitymacji skargowej, którą jest uprawnienie jednostki do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu, o istnieniu legitymacji nie decyduje zatem zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym.
Musi jednak istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Dlatego też interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego, czy ustrojowego. Legitymację do zaskarżenia decyzji administracyjnej będzie posiadała zaś zarówno strona postępowania administracyjnego i to niezależnie od tego, czy brała udział w tym postępowania, jak i podmiot, do którego błędnie skierowano decyzję. W tym drugim przypadku, źródłem interesu prawnego tego podmiotu będzie przepis prawa procesowego, to jest art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
W świetle powyższych argumentów, za nieuprawnione uznać należy ograniczenie się przez inwestora, przy badaniu legitymacji skargowej skarżących jedynie do oceny, czy posiadali oni legitymację procesową strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę i to tylko przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Uszło bowiem uwadze inwestora, że kwestionowana przez skarżących decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym wszczętym na ich żądanie. Tym samym, muszą oni mieć możliwość weryfikacji wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach, nawet przy przyjęciu za inwestorem, że skarżący nie są stroną postępowania administracyjnego, co jednak – jak słusznie przyjął Sąd I instancji - powinno być ocenione dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania odwołania, to i tak posiadają oni legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego wynikającą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 99/11 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2343/12 – dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że skoro skarżący należą do kręgu podmiotów uprawnionych na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, to Sąd I instancji na skutek ich skargi był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Z tych też powodów, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.