Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1910/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w trakcie czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] w W. stwierdził, że znajduje się na niej altana o konstrukcji drewnianej na czterech słupach 9 x 9 cm, przykręconych do wylewanej płyty betonowej wyłożonej terakotą o wym. 250 x 200 cm. Konstrukcja zadaszona płytą z poliwęglanu o wymiarach 240 x 260 cm. Płyta betonowa została wylana w 2002 r., zaś pozostałe elementy altany wybudowano w 2013 r. Organ I instancji wskazał, iż z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia 15 lipca 2013 r. wynika, że inwestor nie dokonał skutecznego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie przedmiotowego obiektu.
Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 stawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na inwestora M. J. obowiązek przedłożenia następujących dokumentów: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenia właściwego organu o zgodności robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; inwentaryzacji budowlanej przedmiotowej altany wraz z oceną techniczną dotyczącą prawidłowości ich wykonania i zgodności z wymogami określonymi z przepisach i warunkach technicznych; projektu zagospodarowania działki wykonanego na aktualnej mapie geodezyjnej, z domiarami do granic działek sąsiednich.
W związku z nieprzedstawieniem powyżej wskazanych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nakazał inwestorowi M. J. rozbiórkę altany o konstrukcji drewnianej o wymiarach płyty betonowej 2,5 x 2 m przykrytej płytą z poliwęglanu, na nieruchomości przy ul. [...] w W. na działce ew. [...] z obrębu [...].
Odwołanie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2014 r. wniósł M. J. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja jest altaną w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, której powierzchnia zabudowy nie przekracza 25 m², w związku z czym jej budowa wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ zaznaczył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż inwestor nie zgłosił zamiaru budowy przedmiotowej altany ogrodowej na działce przy ul. [...] w W., zatem przedmiotowa altana zrealizowana została samowolnie.
W ocenie organu odwoławczego ustalony stan faktyczny w niniejszej sprawie uzasadniał podjęcie przez organ powiatowy działań w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego organ powiatowy prawidłowo postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] nałożył na inwestora M. J. obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów. Jednakże pomimo upływu wyznaczonego terminu inwestor nie przedłożył dokumentacji umożliwiającej legalizację ww. altany.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się też do kwalifikacji przedmiotowego obiektu nie podzielając stanowiska wyrażonego w odwołaniu przez M. J., że przedmiotowy obiekt jest obiektem małej architektury. Gabaryty przedmiotowego obiektu, zwłaszcza w odniesieniu do wielkości działki i stopnia jego oddziaływania na działki sąsiednie powodują, iż obiektu tego nie można nazwać obiektem małej architektury. Wskazał, że z materiału dowodowego w sprawie wynika, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem, gdyż niemożliwe byłoby jego przesunięcie bez jego zniszczenia oraz naruszenia konstrukcji. Nadto materiał dowodowy wskazuje, iż obiekt nie jest przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Brak zakończenia inwestycji prowadzonej na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę nie przesądza o funkcji i wykorzystaniu przedmiotowej altany.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. wniósł M. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1910/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej – p.p.s.a. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że organy nadzoru prawidłowo ustaliły, iż roboty budowlane związane z przedmiotową altaną zostały wykonane bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie definicja ustawowa obiektu małej architektury w żaden sposób nie nawiązuje do obiektu budowlanego, jakim jest altana, biorąc pod uwagę jej funkcje użytkowe, jako miejsce odpoczynku o konstrukcji chroniącej przed deszczem i słońcem. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd podkreślił altanę kwalifikuje się w zależności od powierzchni zabudowy jako obiekt wymagający pozwolenia na budowę (o powierzchni zabudowy od 25 m²) lub jako obiekt wymagający zgłoszenia zamiaru budowy organowi architektoniczno-budowlanemu (o powierzchni zabudowy do 25 m²), wykluczając tym samym możliwość potraktowania niewielkich altan jako obiekty małej architektury ogrodowej w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, a więc nie wymagające ani pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia.
Altana nie może być zakwalifikowana jako obiekt małej architektury w myśl art. 3 pkt 4 lit. b ustawy Prawo budowlane, to jest "inny obiekt architektury ogrodowej", lub też jako "niewielki obiekt użytkowy służący rekreacji codziennej" w myśl art. 3 pkt 4 lit. c tej ustawy przede wszystkim z tej przyczyny, że jednoznacznie art. 29 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy stanowi, że budowa altan o powierzchni do 25 m² nie wymaga pozwolenia na budowę, jednakże stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 budowa altan wymaga zgłoszenia.
W ocenie Sądu jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozbawione są argumenty podnoszone przez skarżącego w skardze dotyczące gabarytów spornego obiektu i czasowego użytkowania albowiem w przypadku obiektu będącego altaną niezależnie od powyższego brak będzie prawnej możliwości go zaliczenia do obiektów małej architektury. Zatem zamiar budowy spornej altany wymagał dokonania zgłoszenia. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, a więc takich, których stosowanie nie może być wolą jakiegokolwiek podmiotu wyłączone bądź ograniczone. Skoro w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy organy ustaliły, że przedmiotowy obiekt zrealizowany przez skarżącego wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi a inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał to zachodziła podstawa do wszczęcia przez organ I instancji postępowania zmierzającego do legalizacji tego obiektu w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego.
Sąd podkreślił, że organ pierwszej instancji prawidłowo postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia wskazanych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego dokumentów. Jednakże pomimo upływu wyznaczonego w tym celu terminu, skarżący nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku. Dlatego też zasadnym było na mocy art. 49b ust.1 ustawy Prawo budowlane nakazanie rozebrania spornej altany. Przepis art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane określa bowiem prawne podstawy odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od obowiązku wydania decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części.
Natomiast decyzje podejmowane na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania nakazu rozbiórki.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r. wniósł M. J. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, w zakresie w jakim WSA uznał, że altana w ogóle nie może być zakwalifikowana jako obiekt małej architektury i że dla takiej kwalifikacji bez znaczenia są gabaryty obiektu, jego funkcja i przeznaczenie, w sytuacji gdy rozmiar obiektu ma zasadnicze znaczenie z perspektywy wykładni pojęcia "mała architektura", zaś funkcja rekreacyjno-użytkowa przemawia za kwalifikacją obiektu jako obiektu małej architektury na podstawie art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego;
- 2. art. 29 ust. 1 pkt 2 i 22 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię, w zakresie w jakim WSA w Warszawie uznał, że nie jest możliwe konkurencyjne zastosowanie ww. przepisów, a w efekcie, że zakwalifikowanie obiektu jako obiektu małej architektury nie może na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego wyłączyć stosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego;
- 3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na jego wynik w postaci naruszenia:
- a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie w zakresie oceny, czy sporny obiekt budowlany służył do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, co mogło mieć z kolei istotne znaczenie z perspektywy możliwości stosowania art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego;
- b) art. 15 i art. 138 § 1 k.p.a. przez brak rozpoznania przez organ administracji stopnia wojewódzkiego zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego zamieszczonego w odwołaniu od decyzji organu stopnia powiatowego;
- 4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie w jakim WSA w ogóle nie odniósł się do zarzutu skargi naruszenia prawa materialnego – art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i nie zbadał w ogóle tej kwestii, w sytuacji gdy okoliczność ta winna być rozstrzygnięta w granicach niniejszej sprawy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, które by mogły wzruszyć zaskarżony wyrok.
Zaskarżonym wyrokiem nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego wymienione w skardze kasacyjnej:
- – art. 3 pkt 4 Pr.bud. przez jego błędną wykładnię, bowiem w powyższym przepisie zostały wymienione obiekty, które mogą być zaliczone do obiektów małej architektury. W przepisie tym nie została wymieniona altana ani żaden podobny do altany obiekt (wyrok NSA z 17 maja 2013 r., II OSK 310/13, Lex nr 1327935). Obiektem małej architektury nie jest altana ogrodowa, jak wynika z orzecznictwa (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2012 r., II SA/Po 875/12, Lex nr 1334323). Poza tym, że altana nie jest obiektem małej architektury może świadczyć chociażby to, że w art. 29 ust. 1 Pr. bud. altany zostały wymienione w odrębnym punkcie niż obiekty małej architektury,
- – art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 22 Pr.bud. przez ich błędną wykładnię, nie można bowiem przyjąć koncepcji autora skargi kasacyjnej o konkurencyjnym stosowaniu ww. przepisów. Propozycja ta jest nie do przyjęcia w świetle podstawowych zasad legislacji i zasad dokonywania wykładni przepisów prawnych w procesie stosowania prawa. Jeżeli ustawodawca w akcie prawnym definiuje jakieś pojęcie to ta definicja powinna być obowiązująca i jedyna możliwa w obrębie danego aktu prawnego (ustawy), chyba że wyraźnie zostały zastrzeżone jakieś wyjątki.
Nie można akceptować takiej wykładni przepisów prawa, że altana może być obiektem małej architektury w jednym przypadku bądź też nie może być w innym przypadku zakwalifikowana jako obiekt małej architektury. Takie tworzenie przepisów dawałoby zbyt dużą swobodę interpretacyjną organom stosującym prawo i brak pewności stronom postępowania.
Nie zostały również naruszone zaskarżonym wyrokiem przepisy postępowania, wymienione w skardze kasacyjnej:
- – art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż materiał dowodowy w sprawie został wyczerpująco zgromadzony i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości w świetle zgromadzonych dowodów. Nie było też żadnych racjonalnych przesłanek aby przedmiotową altanę zaliczyć do obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Pr.bud. Próba zakwalifikowania przedmiotowej altany w jednym piśmie jednocześnie jako obiektu małej architektury i obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Pr.bud., jest raczej niepoważna, zważywszy na diametralnie różne funkcje użytkowe tych obiektów. Niewykluczone, że tak potraktował tę propozycję organ odwoławczy rozpatrując odwołanie i zapoznając się ze zdjęciami altany załączonymi do odwołania. To że organ odwoławczy w swojej decyzji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 24 Pr.bud. nie oznacza, że został naruszony art. 15 i art. 138 § 1 k.p.a., jak podnosi się w skardze kasacyjnej,
- – art. 134 § 1 p.p.s.a., który daje możliwość wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozpoznania skargi w szerszym zakresie, niż wynikałoby to z zarzutów i wniosków zamieszczonych w skardze. Nieodniesienie się Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 24 w związku z art. 30 ust. 1 Pr.bud. jest faktem, jednak to uchybienie nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro prawidłowo zakwalifikowano obiekt, którego dotyczy zaskarżona decyzja jako altanę. Uchybienie to raczej świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., a nie naruszenie art. 134 p.p.s.a., jak wskazano w skardze kasacyjnej.
Ponieważ zaskarżonym wyrokiem, jak wynika z powyższego, nie został naruszony żaden z przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej, oddalenie skargi było zgodne z prawem, tym samym nie zostały naruszone przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Wnioski pełnomocnika skarżącego M. J. o odroczenie terminu rozprawy i o zawieszenie postępowania, nie zostały uwzględnione, ponieważ w miejsce zmarłego M. J. wstąpił w charakterze uczestnika postępowania M. J. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.